Svolgimento del processo

1.– Con ordinanza del 9 novembre 2020, iscritta al n. 28 del registro ordinanze dell’anno 2021, il Tribunale ordinario di Verona, sezione seconda civile, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, recante «Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)», in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione.

2.– Il rimettente riferisce di dover decidere sull’opposizione avverso una cartella di pagamento relativa ad una sanzione amministrativa, irrogata dal Garante per la protezione dei dati personali, per l’illecito previsto e punito dagli artt. 13 e 161 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante «Codice in materia di protezione dei dati personali, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento nazionale al regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE», nel testo antecedente alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 101 del 2018.

2.1.– In particolare, il giudice a quo precisa che il Garante aveva avviato, in data 10 marzo 2014, nei confronti di L. P., la fase di preistruttoria del procedimento sanzionatorio, informandolo di aver ricevuto un esposto nel quale M. aveva rappresentato di essersi rivolto a L. P. per un parere legale e che questi avrebbe omesso di rendere l’informativa in ordine al trattamento dei dati personali, come richiesto dall’art. 13 del d.lgs. n. 196 del 2003.

La fase di preistruttoria veniva definita dal Garante in data 8 luglio 2014 con la notifica al professionista, ai sensi dell’art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), di una contestazione avente per oggetto la violazione delle previsioni di cui agli artt. 13 e 161 del testo del d.lgs. n. 196 del 2003 vigente a quella data.

2.2.– Nel rispetto del termine di trenta giorni, previsto dall’art. 18 della legge n. 689 del 1981, L. P. presentava le proprie memorie difensive in ordine ai fatti contestati; tuttavia, alla data di applicazione del regolamento (UE) n. 679/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, vale a dire il 25 maggio 2018, il procedimento non era stato ancora definito.

3.– Il rimettente prosegue esponendo che, prima del decorso del termine di prescrizione quinquennale previsto dall’art. 28 della legge n. 689 del 1981 – termine che, nel caso oggetto del giudizio a quo, era stato interrotto, in data 8 luglio 2014, dalla notifica della contestazione della violazione effettuata dal Garante a L. P. –, entrava in vigore il d.lgs. n. 101 del 2018. Tale normativa, oltre ad apportare numerose modifiche al d.lgs. n. 196 del 2003, introduceva, mediante il suo art. 18, una disciplina di diritto transitorio, relativa alla sorte dei procedimenti sanzionatori non ancora definiti con la pronuncia di un’ordinanza-ingiunzione alla data di applicazione del regolamento n. 679/2016/UE.

3.1.– I primi quattro commi dell’art. 18 prevedono, in particolare, un meccanismo di risoluzione agevolata dei procedimenti sanzionatori non ancora conclusi, così sintetizzabile. Il destinatario della contestazione ha la possibilità di definire il procedimento con il pagamento della sanzione in misura ridotta (due quinti del minimo) entro un termine di novanta giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19 settembre 2018). In mancanza del pagamento in misura ridotta, «l’atto con il quale sono stati notificati gli estremi della violazione, o l’atto di contestazione immediata di cui all’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, assumono il valore dell’ordinanza-ingiunzione di cui all’articolo 18 della predetta legge, senza obbligo di ulteriore notificazione». In tal caso, il contravventore è tenuto a pagare gli importi indicati negli atti a lui notificati entro sessanta giorni dalla scadenza del termine per il pagamento in misura ridotta; tuttavia, nello stesso termine, ha la facoltà di presentare nuove memorie difensive, a fronte delle quali il Garante è tenuto ad adottare un provvedimento espresso di ingiunzione al pagamento o, in alternativa, di archiviazione.

3.2.– Infine, il comma 5 dell’art. 18 stabilisce che: «[l]’entrata in vigore del presente decreto determina l’interruzione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a norma del presente articolo, di cui all’articolo 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689».

3.3.– Il Tribunale riferisce che, nel caso oggetto del giudizio a quo, L. P. non procedeva al pagamento in misura ridotta, né presentava nuove memorie integrative. Pertanto, il Garante, in virtù della trasformazione ope legis dell’atto di contestazione dell’infrazione in ordinanza-ingiunzione, iscriveva a ruolo le somme individuate dall’atto di contestazione e trasmetteva il ruolo al concessionario per la riscossione, il quale, in data 18 dicembre 2019, notificava a L. P. la cartella di pagamento.

3.4.– Il rimettente espone che, avverso tale cartella, L. P. proponeva opposizione ai sensi dell’art. 615, primo comma, del codice di procedura civile, deducendo un duplice ordine di contestazioni.

3.4.1.– In primo luogo, faceva valere vizi di merito del provvedimento impugnato, sollecitando il giudice dell’opposizione a disapplicare i primi quattro commi dell’art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018 per contrasto con il diritto dell’Unione europea o, in alternativa, a sollevare questioni di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni.

3.4.1.1.– Sotto questo profilo, il Tribunale adìto ritiene che l’opposizione alla cartella abbia una funzione recuperatoria, sia cioè diretta a contestare vizi degli atti prodromici, dei quali il ricorrente deduceva di non essere venuto a conoscenza per omessa o invalida notificazione. Pertanto, secondo il Tribunale, l’opposizione deve ritenersi tardiva per intervenuta decadenza ai sensi dell’art. 10, comma 3, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69).

3.4.2.– In secondo luogo, l’opponente faceva valere la prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per l’illecito contestato e, a tal fine, chiedeva che venisse sollevata la questione di legittimità costituzionale con riferimento al quinto comma dell’art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018.

3.4.2.1.– Relativamente a questa seconda contestazione, il rimettente reputa l’opposizione all’esecuzione proponibile, in quanto diretta a far valere un vizio successivo alla formazione del titolo esecutivo. La prescrizione, infatti, risulterebbe maturata solo dopo che, ope legis, si era formato il titolo esecutivo.

Quest’ultimo – secondo il giudice a quo – sarebbe scaturito, in forza dell’art. 18, comma 2, del d.lgs. n. 101 del 2018, dalla conversione dell’atto di contestazione dell’illecito dell’8 luglio 2014 in ordinanza-ingiunzione, dopo che erano decorsi novanta giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19 settembre 2018), senza che, nei successivi sessanta giorni, L. P. avesse presentato nuove memorie difensive.

Il titolo esecutivo risulterebbe, dunque, formato prima che il termine quinquennale di prescrizione – inizialmente decorrente dalla data della presunta violazione (avvenuta in data 10 ottobre 2013), ma poi interrotto dalla notifica della contestazione (in data 8 luglio 2014) – fosse maturato, vale a dire prima dell’8 luglio 2019.

D’altro canto, lo spirare del termine di prescrizione sarebbe antecedente alla notifica della cartella di pagamento, avvenuta il 18 dicembre 2019, il che renderebbe l’eccezione di prescrizione opponibile con il procedimento di cui all’art. 615 cod. proc. civ., salvo l’impedimento costituito proprio dalla interruzione legale della prescrizione contemplata dall’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018.

4.– Sulla base della descritta ricostruzione dei fatti, il giudice a quo ravvisa la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale relative al citato art. 18, comma 5. Dalla loro decisione dipenderebbe, infatti, la possibilità di accogliere l’eccezione di prescrizione quinquennale, formulata dall’opponente ai sensi dell’art. 28 della legge n. 689 del 1981.

Il termine di prescrizione quinquennale, che risulterebbe maturato l’8 luglio 2019, sarebbe decorso dopo la formazione del provvedimento sanzionatorio e prima della notifica della cartella di pagamento. Pertanto, solo l’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 ostacolerebbe la proponibilità dell’eccezione di prescrizione nel giudizio di opposizione all’esecuzione.

5.– In punto di non manifesta infondatezza della questione posta con riferimento all’art. 76 Cost., il rimettente ritiene che la legge 25 ottobre 2017, n. 163 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2016-2017) non conterrebbe alcuna previsione idonea ad abilitare il legislatore ad introdurre disposizioni sulla prescrizione, vòlte ad allungare i tempi della pretesa sanzionatoria fatta valere dall’autorità amministrativa. Considerato che la legge di delegazione attribuisce al Governo il potere di emanare norme finalizzate ad adeguare l’ordinamento interno alle previsioni del regolamento n. 679/2016/UE e rilevato che lo stesso si applica unicamente ai fatti commessi a partire dalla data del 25 maggio 2018, il rimettente sostiene che non si possa includere tra i poteri attribuiti al legislatore delegato quello di intervenire sui procedimenti sanzionatori concernenti fattispecie non oggetto della regolamentazione europea.

6.– Di seguito, il Tribunale motiva la non manifesta infondatezza di plurime questioni sollevate nell’alveo dell’art. 3 Cost.

6.1.– Innanzitutto, contesta una ingiustificata disparità di trattamento tra fattispecie identiche, solo in ragione della loro diversa collocazione temporale.

La prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 della legge n. 689 del 1981 opererebbe: per gli illeciti il cui termine di prescrizione sia già maturato prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018; per quelli commessi prima dell’applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, e non ancora contestati dal Garante; e per quelli commessi sotto la vigenza del nuovo regolamento europeo. Per converso, in base alla disposizione censurata, solo per gli illeciti già contestati e non ancora definiti alla data di applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, il termine di prescrizione sarebbe «di cinque anni decorrente dall’entrata in vigore della legge più il tempo già trascorso tra la data dell’illecito e quella di entrata in vigore dell’art. 18 del d.lgs. n. 101/2018».

Nella ricostruzione del rimettente non potrebbe la mera pendenza di un procedimento sanzionatorio, alla data di entrata in vigore del regolamento n. 679/2016/UE, giustificare tale discriminazione.

6.2.– Il rimettente ritiene, inoltre, violato l’art. 3 Cost., in quanto l’interruzione legale della prescrizione andrebbe a ledere, «sulla base di una previsione di carattere retroattivo […] senza un apparente valido motivo, [l’]affidamento sull’estinzione del diritto in ragione dell’inerzia del titolare». Peraltro, la lesione dell’affidamento non sarebbe bilanciata dalla facoltà di liberarsi con il pagamento di un ammontare ulteriormente ridotto della sanzione, perché l’interessato non riceve alcuna comunicazione e potrebbe finanche ritenere di non essere più sottoposto al procedimento sanzionatorio, non avendo l’Autorità l’obbligo di comunicare all’interessato l’ordinanza di archiviazione.

6.3.– Rileva, inoltre, il giudice a quo che «[l]a prescrizione è […] anche strumentale ad assicurare il diritto di difendersi in giudizio da parte dell’obbligato, in quanto, decorso un certo lasso di tempo dalla data del fatto generatore del diritto, può essere difficile o impossibile per la parte formulare i mezzi di prova a sostegno delle proprie tesi difensive».

Il rimettente, dunque, denuncia, sempre nella prospettiva della violazione dell’art. 3 Cost., il contrasto con i principi di proporzionalità e di ragionevolezza.

La disposizione censurata «consente all’autorità di rimanere inerte nell’esercitare il proprio diritto per un lasso di tempo ulteriore che può durare sino a cinque anni dall’entrata in vigore dell’art. 18 del d.lgs. n. 101/2018, senza che questa inerzia possa trovare giustificazione nell’esistenza di ostacoli di fatto nell’esercitare il diritto a riscuotere le somme». Al contrario, i primi commi dell’art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018 disegnerebbero un meccanismo di semplificazione del procedimento, sicché non vi sarebbe alcun aggravio procedimentale per l’amministrazione tale da giustificare e da rendere conforme al principio di proporzionalità l’interruzione ex lege della prescrizione.

La previsione censurata evidenzierebbe, inoltre, una manifesta irragionevolezza, perché «[i]n base agli articoli 2943 c.c. e 2944 c.c. – richiamati dall’art. 28 della legge n. 689/1981 a sua volta richiamat[o] dall’art. 166 del codice della privacy nella sua formulazione pro tempore vigente – costituiscono atti di interruzione della prescrizione la domanda giudiziale e, per i diritti di credito, ogni atto che valga a costituire in mora l’obbligato, nonché gli atti con cui il soggetto obbligato riconosce l’altrui diritto». Per converso, la mera pendenza di un procedimento sanzionatorio «altro non è che una situazione di pura stasi, neppure lontanamente assimilabile ad un atto di esercizio del diritto o ad un atto di riconoscimento proveniente da parte del soggetto passivo della pretesa creditoria». Sarebbe, quindi, «del tutto irragionevole, rispetto alla disciplina ordinaria degli atti interruttivi della prescrizione, ricollegare alla mera esistenza di un procedimento sanzionatorio l’effetto interruttivo della prescrizione».

7.– Si è costituito in giudizio il ricorrente nel processo a quo, il quale ha aderito alle questioni di legittimità costituzionale sollevate rispetto all’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018, e ha riproposto gli ulteriori motivi di censura, già fatti valere nel giudizio a quo, con riferimento agli altri commi dell’art. 18.

7.1.– In particolare, L. P. chiede a questa Corte di estendere il sindacato di costituzionalità ai commi dal 2 al 4 dell’art. 18, sul presupposto che essi formino, con il comma 5, un unicum inscindibile e che tale complessiva disciplina sia affetta dai medesimi vizi di legittimità costituzionale. Ritiene, infatti, che il regolamento n. 679/2016/UE, in quanto normativa direttamente applicabile (a far data dal 25 maggio 2018, e non dal 19 settembre 2018, data di entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018), avrebbe immediatamente imposto il nuovo regime sanzionatorio, precludendo alle autorità nazionali di disciplinare gli illeciti amministrativi commessi in epoca anteriore, se non sulla base delle nuove regole contestualmente introdotte.

7.1.1.– Aggiunge, inoltre, che, trattandosi di sanzioni amministrative aventi carattere punitivo, dovrebbe trovare applicazione il canone di retroattività della legge più favorevole, come affermato da questa Corte con la sentenza n. 63 del 2019. L’automatismo delineato nell’art. 18 censurato porterebbe, invece, all’applicazione di una disciplina sanzionatoria più sfavorevole e si porrebbe per tale ragione in contrasto con gli artt. 3 Cost., 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, questi ultimi richiamabili nell’ordinamento interno attraverso gli artt. 11 e 117 Cost.

7.2.– Da ultimo, L. P. sottolinea che l’interruzione legale del termine di prescrizione determinerebbe un arbitrario prolungamento del procedimento, per di più in una materia sanzionatoria, con conseguente violazione del principio di ragionevole durata del processo.

8.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare le questioni non fondate.

8.1.– In ordine all’asserita violazione dell’art. 76 Cost., l’Avvocatura eccepisce che la cornice di delega, contenuta nella legge n. 163 del 2017, conferirebbe al legislatore delegato ampi poteri di intervento sulle norme preesistenti contenute nel d.lgs. n. 196 del 2003.

Osserva, inoltre, che la legge di delegazione richiama i princìpi e i criteri direttivi generali di cui all’art. 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea), tra i quali si ascrive la previsione secondo cui «ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare, sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il riassetto e la semplificazione normativi con l’indicazione esplicita delle norme abrogate, fatti salvi i procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa ovvero le materie oggetto di delegificazione».

L’Avvocatura sottolinea, quindi, come l’adeguamento al nuovo regolamento UE avrebbe richiesto «dei ripensamenti normativi profondi in ordine agli oneri da imporre ai titolari del trattamento, ai diritti spettanti agli interessati, ai poteri attribuiti alle Autorità di controllo, nonché all’impianto sanzionatorio», sicché l’introduzione della disposizione censurata non avrebbe comportato uno sviamento rispetto ai princìpi e ai criteri dettati dalla delega.

8.2.– Quanto alle questioni sollevate con riferimento all’art. 3 Cost., l’Avvocatura eccepisce, innanzitutto, l’insussistenza della disparità di trattamento, prospettata dal rimettente con riferimento alle violazioni commesse prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018, per le quali il termine di prescrizione fosse già decorso. Secondo la difesa erariale, trattandosi di un procedimento sanzionatorio di tipo amministrativo, il principio tempus regit actum incontrerebbe il solo limite dell’intangibilità delle situazioni giuridiche soggettive oramai definite.

8.3.– Relativamente, poi, alla denunciata irragionevolezza e non proporzionalità della disposizione censurata, l’Avvocatura osserva che la stessa sarebbe stata «adottata in un’ottica di semplificazione, efficienza ed efficacia amministrativa ai sensi dell’art. 97 Cost., la cui attuazione era volta ad incentivare la possibilità che il contravventore decidesse di pagare immediatamente l’importo della sanzione determinato dall’Autorità», peraltro attraverso un beneficio per i contravventori, ammessi – in via di eccezione – al pagamento in misura ridotta di una somma corrispondente a quella conseguita all’applicazione della diminuente del fatto di minore gravità (art. 164-bis, comma l, del vecchio testo del d.lgs. n. 196 del 2003). In aggiunta, l’Avvocatura sottolinea come l’art. 18 garantirebbe il contraddittorio, facendo salva la possibilità per il trasgressore di integrare le difese al fine di far riemergere il potere valutativo dell’Autorità e, eventualmente, giungere all’archiviazione del procedimento.

Infine, l’interveniente conclude rilevando che, «rispetto a tali finalità di rango pubblicistico, l’interruzione del termine di prescrizione può essere considerata una soluzione proporzionata e ragionevole, specie avuto riguardo ad una disposizione […] di carattere eccezionale e transitorio nell’ambito della riforma in materia di protezione dei dati personali e del suo profondo impatto sull’ordinamento italiano».

9.– In data 2 novembre 2021 la parte ha depositato una memoria, nella quale ha ribadito gli argomenti già spesi nell’atto di costituzione, soffermandosi, in particolare, sull’irragionevolezza e sulla non proporzionalità della previsione di cui alla disposizione censurata.

10.– Nella medesima data anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, nella quale si è opposto alla richiesta della controparte di estendere il giudizio di legittimità costituzionale ai commi da 2 a 4 dell’art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018, contestando la sussistenza dei presupposti che consentono alla Corte di avvalersi dell’istituto dell’illegittimità consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).

Inoltre, la difesa erariale ha confutato la possibile applicazione della disciplina dettata dal regolamento n. 679/2016/UE agli illeciti commessi prima della sua entrata in vigore e ha ritenuto immotivato il richiamo al principio della retroattività della lex mitior, tanto più in quanto la sanzione amministrativa oggetto del giudizio a quo non avrebbe una carica afflittiva che la possa ascrivere a quelle di tipo punitivo.

11.– All’udienza del 23 novembre 2021, gli avvocati della parte costituita e dell’interveniente nel giudizio hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

 

Motivi della decisione

1.– Con ordinanza del 9 novembre 2020, iscritta al n. 28 del registro ordinanze dell’anno 2021, il Tribunale ordinario di Verona, sezione seconda civile, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, recante «Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)», in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione.

2.– L’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 prevede, in particolare, che «[l]’entrata in vigore del presente decreto determina l’interruzione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a norma del presente articolo, di cui all’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689».

3.– Sotto il profilo della rilevanza, il rimettente osserva che, nella fattispecie oggetto del giudizio a quo, l’opponente ha fatto valere la prescrizione del credito vantato dall’amministrazione (nella specie: il Garante per la protezione dei dati personali), avente ad oggetto le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa, e che, ove la disposizione censurata dovesse essere dichiarata costituzionalmente illegittima, l’eccezione di prescrizione andrebbe accolta.

Il titolo esecutivo si sarebbe, infatti, formato con la conversione ope legis dell’atto di contestazione dell’illecito in ordinanza-ingiunzione, decorsi novanta giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19 settembre 2018), senza che, nei successivi sessanta giorni, L. P. avesse presentato nuove memorie.

Il maturare del termine di prescrizione che, in assenza dell’interruzione legale, sarebbe avvenuto l’8 luglio 2019, si collocherebbe, dunque, in una data successiva al formarsi del titolo esecutivo e antecedente alla notifica della cartella di pagamento, avvenuta l’8 dicembre 2019.

Ambedue le ragioni renderebbero l’eccezione di prescrizione opponibile nel giudizio a quo, salvo, per l’appunto, l’impedimento costituito dalla interruzione legale della prescrizione contemplata dall’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018.

4.– Quanto alla non manifesta infondatezza della questione posta con riferimento all’art. 76 Cost., il rimettente ritiene che la legge 25 ottobre 2017, n. 163 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2016-2017) non conterrebbe alcuna previsione, idonea ad abilitare il legislatore ad introdurre disposizioni di diritto temporale, vòlte a procrastinare i tempi della prescrizione di sanzioni contestate dall’amministrazione prima dell’applicazione del regolamento (UE) n. 679/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016.

Considerato che la legge di delegazione attribuisce al Governo il potere di emanare norme finalizzate ad adeguare l’ordinamento interno alle disposizioni dettate dal regolamento n. 679/2016/UE e rilevato che lo stesso si applica solamente ai fatti successivi alla data del 25 maggio 2018, il rimettente contesta che, tra i poteri attribuiti al legislatore delegato, possa includersi quello di intervenire sui procedimenti sanzionatori concernenti fattispecie non oggetto della regolamentazione europea.

5.– Sempre in punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale rimettente ravvisa poi plurime ragioni di contrasto con l’art. 3 Cost.

L’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 determinerebbe, innanzitutto, una irragionevole disparità di trattamento: rispetto agli illeciti il cui termine di prescrizione sia già maturato prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018; rispetto a quelli commessi prima dell’applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, e non ancora contestati dal Garante; infine, rispetto a quelli commessi sotto la vigenza dell’indicato regolamento europeo. Il rimettente osserva che per tali violazioni opererebbe la prescrizione quinquennale, di cui all’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), mentre solo per gli illeciti già contestati e non ancora definiti alla data di applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, il termine di prescrizione sarebbe «di cinque anni decorrente dall’entrata in vigore della legge più il tempo già trascorso tra la data dell’illecito e quella di entrata in vigore dell’art. 18 del d.lgs. n. 101/2018».

Il giudice a quo ritiene, inoltre, violato l’art. 3 Cost., poiché l’interruzione legale della prescrizione andrebbe a ledere «sulla base di una previsione di carattere retroattivo […,] senza un apparente valido motivo, [l’]affidamento sull’estinzione del diritto in ragione dell’inerzia del titolare».

A tale rilievo aggiunge poi la considerazione che «la prescrizione è […] anche strumentale ad assicurare il diritto di difendersi in giudizio da parte dell’obbligato, in quanto, decorso un certo lasso di tempo dalla data del fatto generatore del diritto, può essere difficile o impossibile per la parte formulare i mezzi di prova a sostegno delle proprie tesi difensive».

Il rimettente, dunque, denuncia, sempre nella prospettiva della violazione dell’art. 3 Cost., il contrasto con i principi di proporzionalità e di ragionevolezza.

La disposizione censurata «consente all’autorità di rimanere inerte nell’esercitare il proprio diritto per un lasso di tempo ulteriore che può durare sino a cinque anni dall’entrata in vigore dell’art. 18 del d.lgs. n. 101/2018, senza che questa inerzia possa trovare giustificazione nell’esistenza di ostacoli di fatto nell’esercitare il diritto a riscuotere le somme». Al contrario, i primi commi dell’art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018 disegnerebbero un meccanismo di semplificazione del procedimento, sicché non vi sarebbe alcun aggravio procedimentale per l’amministrazione tale da giustificare e da rendere conforme al principio di proporzionalità l’interruzione ex lege della prescrizione.

La previsione censurata evidenzierebbe, inoltre, una manifesta irragionevolezza, perché «in base agli articoli 2943 c.c. e 2944 c.c. – richiamati dall’art. 28 della l. 689/1981 a sua volta richiamat[o] dall’art. 166 del codice della privacy nella sua formulazione pro tempore vigente – costituiscono atti di interruzione della prescrizione la domanda giudiziale e, per i diritti di credito, ogni atto che valga a costituire in mora l’obbligato, nonché gli atti con cui il soggetto obbligato riconosce l’altrui diritto». Per converso, «la situazione di pura stasi [di un procedimento amministrativo non sarebbe] neppure lontanamente assimilabile ad un atto di esercizio del diritto o ad un atto di riconoscimento proveniente da parte del soggetto passivo della pretesa creditoria». Sarebbe, quindi, «del tutto irragionevole, rispetto alla disciplina ordinaria degli atti interruttivi della prescrizione, ricollegare alla mera esistenza di un procedimento sanzionatorio l’effetto interruttivo della prescrizione».

6.– Si è costituito in giudizio L. P., parte nel giudizio principale, ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.

L’Avvocatura ha, in particolare, eccepito la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018, sollevate con riferimento agli artt. 3 e 76 Cost.

7.– Fermo restando il potere di questa Corte di decidere l’ordine delle questioni da affrontare (sentenze n. 246 del 2020, n. 258 del 2019 e n. 148 del 2018), la censura relativa alla violazione dell’art. 76 Cost., in quanto logicamente preliminare, va esaminata in via prioritaria.

La questione non è fondata.

7.1.– L’art. 13 della legge n. 163 del 2017 ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi, al fine di adeguare il quadro normativo nazionale alle disposizioni del regolamento n. 679/2016/UE.

Nel delimitare e conformare l’esercizio della delega, il comma 3 dell’art. 13 ha richiamato, innanzitutto, l’art. 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea), che detta i princìpi e i criteri direttivi di carattere generale da seguire in sede di recepimento nell’ordinamento interno di atti dell’Unione europea. In particolare, a tali criteri generali si ascrive quello secondo cui «ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare, sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il riassetto e la semplificazione normativi con l’indicazione esplicita delle norme abrogate, fatti salvi i procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa ovvero le materie oggetto di delegificazione» (art. 32, comma 1, lettera b).

Sempre la legge n. 163 del 2017, all’art. 13, comma 3, lettera c), nel prevedere specifici princìpi e criteri direttivi, ha inoltre conferito al legislatore delegato l’ampio mandato di «coordinare le disposizioni vigenti in materia di protezione dei dati personali con le disposizioni recate dal regolamento (UE) 2016/679».

Tali indicazioni normative devono, infine, collocarsi nella cornice della costante giurisprudenza costituzionale, secondo la quale «la previsione di cui all’art. 76 Cost. non osta all’emanazione, da parte del legislatore delegato, di norme che rappresentino un coerente sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal secondo» (sentenze n. 133 del 2021 e n. 212 del 2018). Spettano, in sostanza, al legislatore delegato «margini di discrezionalità nell’attuazione della delega, sempre che ne sia rispettata la ratio e che l’attività del delegato si inserisca in modo coerente nel complessivo quadro normativo di riferimento» (sentenza n. 59 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 146 e n. 98 del 2015, n. 119 del 2013).

Il riconoscimento di tale spazio di discrezionalità, dentro i confini ermeneutici del coerente sviluppo e del completamento delle indicazioni fornite dal legislatore delegante (sentenze n. 10 del 2018, n. 146 del 2015 e n. 229 del 2014), è, del resto, tanto più avvertito, ove la delega riguardi l’adeguamento della normativa nazionale alle fonti sovranazionali nell’ambito del riordino di una materia complessa. E tale, senza dubbio, è l’adattamento del codice sul trattamento dei dati personali ad un corpo normativo articolato e fortemente innovativo, qual è il regolamento n. 679/2016/UE, che oltretutto incide su un «codice» preesistente, già attuativo di precedenti atti dell’Unione europea (in senso analogo si veda la sentenza n. 100 del 2020).

7.2.– Sulla scorta, dunque, del contenuto dei criteri di delega, della ratio della legge n. 163 del 2017 e degli orientamenti espressi da questa Corte con riferimento all’art. 76 Cost., si deve ritenere che, in sede di adattamento all’ordinamento interno di uno strumento di particolare complessità, qual è il regolamento n. 679/2016/UE, il legislatore delegato ben potesse, oltre a integrare e a introdurre opportuni raccordi con la nuova disciplina dotata di un’immediata efficacia diretta, anche coordinare quest’ultima a quella preesistente, mediante disposizioni vòlte a regolare la transizione dall’uno all’altro assetto normativo.

In virtù delle motivazioni esposte, la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 76 Cost. deve ritenersi non fondata.

8.– Venendo ora all’esame delle censure sollevate con riferimento all’art. 3 Cost., è fondata la questione relativa alla violazione, da parte dell’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018, del principio di ragionevolezza e del canone di proporzionalità.

La disamina di tali profili richiede di ricostruire, in sintesi, il quadro normativo nel quale si colloca la disposizione censurata.

9.– L’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 prevede, con decorrenza dalla sua entrata in vigore, l’interruzione ex lege del termine di prescrizione, relativamente ai procedimenti sanzionatori – soggetti alla disciplina, antecedente alla riforma del 2018, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante «Codice in materia di protezione dei dati personali, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento nazionale al regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE» – che, alla data di applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, siano stati avviati, ma non ancora definiti con l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione.

Tali procedimenti sanzionatori, in virtù di quanto disposto dall’art. 166 del d.lgs. n. 196 del 2003, sempre del testo precedente alla riforma del 2018, sono regolati dalla legge n. 689 del 1981 e si articolano in due fasi. La prima è quella dell’acquisizione di elementi istruttori, che si conclude con la contestazione immediata o con la notifica degli estremi della violazione, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981. La seconda è la fase decisoria preordinata all’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione o del provvedimento di archiviazione.

Per concludere questa seconda fase, l’amministrazione non deve, di regola, rispettare altro termine se non quello quinquennale di prescrizione, di cui all’art. 28 della legge n. 689 del 1981.

Sullo sfondo di tale disciplina, si innesta la previsione transitoria dell’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 che, tramite l’interruzione automatica del termine, rende, per legge, irrilevante il tempo già trascorso fra la notifica della contestazione dell’illecito e l’entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018.

Al contempo, a fronte del nuovo decorso del termine, il destinatario dell’originaria contestazione, senza aver ricevuto alcuna nuova comunicazione, vede aprirsi una nuova fase procedimentale: può pagare in misura ridotta la sanzione contestata, ma non accertata in via definitiva, o può presentare nuove memorie difensive. In mancanza, il provvedimento originario si converte ope legis in ordinanza-ingiunzione, senza l’obbligo di una ulteriore notificazione.

10.– Dal quadro normativo tratteggiato emerge che la disposizione censurata – tramite l’interruzione automatica, ossia con il decorso di un nuovo quinquennio – finisce per ampliare ex lege il termine di cui all’art. 28 della legge n. 689 del 1981, rispetto al quale questa Corte ha già espresso, di recente, valutazioni critiche (sentenza n. 151 del 2021). Pur rimettendo alla discrezionalità del legislatore la precisa individuazione di un termine di decadenza per l’emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento sanzionatorio, la citata sentenza ha ritenuto che l’ampiezza del termine di prescrizione «di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rend[a] inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione». Infatti, «la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento e [di] imparzialità della PA».

Le ragioni di contrasto con l’effettività della tutela del privato, già evidenziate da questa Corte con riferimento all’art. 28 della legge n. 689 del 1981, chiaramente si accentuano in presenza di una interruzione ex lege del medesimo termine di prescrizione quinquennale, disposta in pendenza dell’inerzia dell’amministrazione.

In particolare, se è vero – come si osserva nella stessa ordinanza di rimessione – che «la prescrizione è […] anche strumentale ad assicurare il diritto di difendersi in giudizio da parte dell’obbligato, in quanto, decorso un certo lasso di tempo dalla data del fatto generatore del diritto, può essere difficile o impossibile per la parte formulare i mezzi di prova a sostegno delle proprie tesi difensive», è evidente che l’interruzione automatica del termine di prescrizione quinquennale, che già di per sé rende eccessivamente squilibrato il rapporto fra privato e pubblica amministrazione, si traduca in una intollerabile compressione delle ragioni di tutela del privato.

L’amministrazione può attivarsi per la riscossione delle somme dovute in base all’ordinanza-ingiunzione prodottasi ope legis, oppure, nell’ipotesi in cui il privato presenti nuove memorie difensive ai sensi dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 101 del 2018, può emettere l’ordinanza-ingiunzione, anche oltre un quinquennio dall’unico atto che è stato notificato all’interessato: grazie all’interruzione, si sommano infatti altri cinque anni al tempo già trascorso dalla notifica della contestazione alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018. Per converso, il privato, dopo aver rispettato il termine di trenta giorni per opporsi alla contestazione della sanzione amministrativa, può doversi difendere, sempre entro trenta giorni dalla notifica della cartella o dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione, a distanza di oltre cinque anni dalla notifica dell’atto con il quale gli era stata contestata la violazione. Nessun’altra comunicazione, infatti, è tenuta a effettuare l’amministrazione medio tempore, neppure con riferimento alle facoltà concesse ai privati dai primi commi dell’art. 18 e alle conseguenze derivanti a carico di coloro che non si avvalgano di tali facoltà.

11.– Lo scenario sopra delineato evidenzia una palese violazione del principio di ragionevolezza e del canone di proporzionalità.

In particolare, sotto questo secondo profilo, non si ravvisa, a sostegno della disposizione censurata, alcun motivo idoneo a giustificare un livello tanto intenso di compressione della posizione del privato.

Tale non può ritenersi l’esigenza di fare fronte ai maggiori oneri derivanti per l’amministrazione dall’entrata in vigore del regolamento n. 679/2016/UE. Per realizzare un simile obiettivo il legislatore transitorio ha già disegnato un procedimento amministrativo semplificato, che consente di addivenire ope legis all’esito dell’ordinanza-ingiunzione, meccanismo che alleggerisce notevolmente il carico dell’amministrazione e, dunque, rende irragionevole l’interruzione del decorso della prescrizione.

In altri termini, se l’esigenza di far fronte al sovraccarico di oneri amministrativi derivanti dall’entrata in vigore del regolamento n. 679/2016/UE è la ratio sottesa alla scelta di disegnare una procedura amministrativa semplificata, viceversa, l’interruzione della prescrizione si configura come una ulteriore non giustificata prerogativa dell’amministrazione.

Del resto, anche ove il destinatario della sanzione si avvalesse della facoltà di produrre nuove memorie difensive, ai sensi dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 101 del 2018, questo non farebbe che riportare il procedimento nei binari di un percorso di normalità, che – come di regola – vedrebbe l’amministrazione confrontarsi con le ragioni di opposizione del privato.

In ogni caso, non può ritenersi che l’interruzione della prescrizione fosse necessaria a rendere possibile la nuova fase procedurale disegnata dai primi commi dell’art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018. Al contrario, nella sua discrezionalità, il legislatore avrebbe ben potuto avvalersi di istituti differenti dall’interruzione, idonei ad agevolare l’amministrazione, senza incidere in maniera sproporzionata sulla posizione dei privati.

Questa stessa Corte, in differenti giudizi, ha giustificato previsioni eccezionali che prorogavano dei termini, ma lo ha fatto in presenza di condizioni che rendevano le norme censurate non contrastanti con l’art. 3 Cost. (sentenze n. 356 del 2008 e n. 375 del 2002). Si trattava, infatti, di disposizioni dettate in materia di accertamento delle imposte, per le quali l’amministrazione è soggetta a un termine di decadenza e non solo di prescrizione, e che, inoltre, avevano stabilito una eccezionale e contenuta proroga dei termini per lo svolgimento di attività particolarmente complesse.

Al contrario, nel caso della disposizione censurata, il legislatore, violando il principio di proporzionalità, non ha selezionato, fra gli strumenti disponibili, quello più idoneo a conseguire lo scopo, determinando il minor sacrificio (sentenze n. 218, n. 202 e n. 148 del 2021, n. 119 del 2020, n. 179 e n. 20 del 2019).

Anziché, infatti, avvalersi di istituti relativi al termine che fossero proporzionati rispetto all’obiettivo perseguito, ha fatto ricorso ad uno strumento incisivo, quale quello dell’interruzione della prescrizione, rinviando, per il tramite del richiamo all’art. 28 della legge n. 689 del 1981, alla sua disciplina civilistica.

Sennonché tale istituto si fonda su due ordini di circostanze che esprimono una ratio totalmente estranea, se non antitetica, rispetto alla logica sottesa all’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018, e dunque ne sottolineano ulteriormente l’irragionevolezza, anziché dare ad esso una giustificazione.

Il primo gruppo di ipotesi, che legittima l’interruzione della prescrizione, si identifica con gli atti di esercizio del diritto da parte del suo titolare, vale a dire con la cessazione dell’inerzia. Al contrario, come si è già sopra evidenziato, il presupposto dell’interruzione della prescrizione di cui all’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 consiste proprio nell’inerzia da parte del Garante, che non si è attivato per portare a compimento il procedimento amministrativo.

Il secondo gruppo di ipotesi, che ugualmente dà fondamento all’interruzione civilistica, attiene ad atti e a comportamenti univoci di riconoscimento del diritto, provenienti dalla parte contro la quale il diritto può essere fatto valere. Per converso, nel censurato art. 18, comma 5, non è dato ravvisare alcun segno di un possibile riconoscimento del diritto dell’amministrazione da parte del privato, rispetto al quale non è stato ancora accertato l’obbligo al pagamento della sanzione. Il privato è semplicemente in attesa di un provvedimento amministrativo, che dia risposta alle sue contestazioni. Né hanno alcun valore gli eventuali comportamenti descritti dai primi commi dell’art. 18, che sono successivi alla interruzione ex lege e, dunque, sono certamente inidonei a giustificare l’istituto. In ogni caso, essi sono comportamenti anodini, privi di ogni valore tacito, tanto più che il privato non ha ricevuto alcuna comunicazione che lo informasse sulle conseguenze delle sue azioni od omissioni.

L’irragionevole discrasia fra l’interruzione ex lege della prescrizione e la ratio dell’istituto civilistico, cui l’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 fa esplicito rimando, unita alla mancanza di una ragionevole giustificazione che supporti un intervento incisivo, quale l’interruzione della prescrizione, confermano che l’intervento disposto dall’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 vìola il principio di ragionevolezza e il canone di proporzionalità.

 

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, recante «Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)»;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018, sollevata, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Verona, sezione seconda civile, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2021.