Svolgimento del processo

1. con sentenza n. 1003/2015, pubblicata in data 22 ottobre 2015, la Corte d'appello di Catania, in riforma della decisione del Tribunale di Caltagirone, rigettava le domande proposte da F.R., dipendente con funzioni di istruttore direttivo tecnico presso l'ufficio tecnico del Comune di Vizzini, volte ad ottenere il pagamento della complessiva somma di euro 57.392,25, richiesta a titolo di rimborso delle spese legali sostenute per difendersi nel processo penale per il delitto di cui agli artt. 56, 81 cpv., 110 e 317 cod. pen., conclusosi con sentenza di assoluzione della Corte d'appello di Catania n. 2420 del 12.01.2006, ed il risarcimento del danno non patrimoniale per mobbing;

2. la Corte territoriale respingeva l'eccezione di litispendenza tra la domanda di rimborso delle spese relative al processo penale proposta in sede civile ed in sede amministrativa rilevando che il principio di cui all'art. 39, comma 1, cod. proc. civ. si riferisce esclusivamente a giudici diversi nell'ambito della medesima giurisdizione ordinaria e che nessuna litispendenza ai sensi dell'art. 39 cod. proc. civ. è configurabile tra due cause pendenti contemporaneamente dinanzi al giudice ordinario ed al giudice amministrativo; rilevava che, fermo restando il principio della litispendenza per la domanda di risarcimento danni proposta dal ricorrente dinnanzi al Tribunale di Caltagirone con ricorso iscritto al n. 916/2006, tuttavia il Tribunale non aveva preso alcuna decisione sul capo di domanda risarcitorio in pregiudizio di parte appellante e, pertanto, nessun interesse apprezzabile poteva riconoscersi in capo a quest'ultima su una statuizione in tal senso; individuava nel combinato disposto dell'art. 24 L.R. Sicilia n. 30 del 2000 e dell'art. 39 L.R. Sicilia n. 145 del 1980 il fondamento del diritto al rimborso di tutte le spese sostenute nel giudizio penale, regolato dall'art. 24 cit. che aveva esteso ai dipendenti degli enti locali l'art. 39 della L.R. Sicilia n. 145 del 1980 per i casi di giudicato di esenzione di responsabilità; riteneva che nessuna rilevanza assumesse invece l'art. 28 c.c.n.l. comparto enti locali ed i presupposti richiesti da tale statuizione; riteneva, inoltre, che la disciplina regionale sul rimborso delle spese legali al dipendente trovasse applicazione esclusivamente nei casi in cui la condotta contestata al dipendente, che subisce il procedimento penale, è realizzata nell'esercizio delle proprie funzioni e dei doveri d'ufficio; assumeva che, nel caso di specie, sussistessero tutti i presupposti per applicare la norma di cui alla legge regionale siciliana ma che ciononostante fosse impossibile determinare la quantificazione del rimborso per mancanza della documentazione attestante l'effettività delle prestazioni elencate in parcella; aggiungeva che nessuna prova fosse stata fornita in sede di giudizio con riferimento al pagamento degli importi indicati in parcella: il rimborso, pertanto, risultava privo di titolo;

3. ricorre per la cassazione della sentenza F.R. sulla base di tre motivi di ricorso;

4. il Comune di Vizzini ha resistito con regolare controricorso formulando altresì ricorso incidentale condizionato;

5. entrambe le parti hanno depositato memoria.

Motivi della decisione

1. con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 112 cod. proc. civ., nonché dell'art. 24 della L.R. Sicilia n. 30 del 2000, dell'art. 39 della L.R. Sicilia n. 145 del 1980 e dell'art. 28 c.c.n.l. comparto enti locali, in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.; il ricorrente sostiene che la Corte territoriale ha effettuato una limitazione del petitum determinata dall'aver relegato la fattispecie alla sola normativa regionale e non anche all'art. 28 del c.c.n.l. richiamato; sostiene che l'esclusione della normativa contrattuale ha comportato un pregiudizio alle proprie pretese in quanto l'art. 28 del c.c.n.l. configura una obbligazione non contestabile in alcun modo dalla PA che ab initio ha riconosciuto e assunto concordemente la difesa del proprio dipendente; lamenta, altresì, con riguardo alla mancata applicazione dell'art. 28 del c.c.n.l., il difetto di motivazione ovvero l'omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio in relazione all'art. 360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ.; censura la sentenza impugnata perché viziata per non aver riconosciuto il diritto soggettivo di esso ricorrente ad essere tenuto indenne dalle spese legali in esito all'assoluzione, a prescindere dalla relativa quantificazione;

2. con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 2697 cod. civ., in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.; lamenta il mancato riconoscimento del rimborso delle spese legali sulla base della parcella presentata in giudizio e denuncia la violazione del principio di non contestazione, sostenendo che il Giudice, in mancanza di una contestazione di controparte, avrebbe dovuto considerare il fatto come provato secondo il principio per cui la non contestazione di fatti allegati dalla controparte vale quale relevatio ab onere probandi per il deducente; sostiene che il Giudice di secondo grado è incorso in un errar in procedendo per non aver tenuto in considerazione ai fini decisori la non contestazione di controparte;

3. con il terzo motivo il ricorrente denuncia, sotto altro profilo, la violazione dell'art. 24 della L.R. Sicilia n. 30 del 2000 e dell'art. 39 della L.R. Sicilia n. 145 del 1980, in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.; sostiene che la Corte territoriale ha mal interpretato il termine "rimborso" utilizzato delle leggi regionali siciliane ove l'ha riferito alla sola restituzione di quanto già corrisposto senza lasciare spazio all'ipotesi di una successiva quantificazione delle somme;

4. il controricorrente propone ricorso incidentale condizionato evidenziando nel merito la inesistenza dei presupposti previsti dell'art. 28 c.c.n.1., sostenendo che non vi era mai stata una scelta "condivisa" di un legale di gradimento da parte del Comune e che la condotta tenuta dal R. non era imputabile all'ente perché espressione di interessi privati e non riguardanti la volontà della PA o funzioni della stessa;

5. il ricorso principale deve essere rigettato, con parziale correzione della motivazione della sentenza impugnata ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ.;

5.1. va rilevato, innanzitutto, che il ricorrente principale non ha riportato il contenuto degli atti richiamati e non ha dato conto di dove gli stessi siano rinvenibili, in violazione del principio di specificità del ricorso; nella specie, la Corte territoriale ha ritenuto sussistenti i presupposti astratti normativi (sul punto, però, vedi infra) ma non ha condannato il Comune al rimborso perché mancavano i dati documentali e le prove tanto dell'attività espletata dal difensore quanto di un pagamento comprovante le spese sostenute; in questa sede il ricorrente non ha offerto alcun elemento fattuale per contrastare la suddetta valutazione e per consentire a questa Corte di apprezzare ex actis la fondatezza del rilievo; quanto alla dedotta avvenuta produzione della sentenza del giudizio penale e della parcella con l'elenco delle prestazioni rese dal difensore ed all'asserita non contestazione di controparte, egualmente il ricorrente non riporta il contenuto degli atti di causa da cui si evincerebbe la suddetta mancata contestazione;

5.2. sebbene tali rilievi risultino assorbenti, reputa il Collegio sia opportuno ricordare - per finalità di nomofilachia - che l'obbligo delle amministrazioni pubbliche di farsi carico delle spese necessarie per assicurare la difesa legale al dipendente, pur se espressione della regola civilistica generale di cui all'art. 1720, comma 2, cod. civ., non è incondizionato e non sorge per il solo fatto che il procedimento di responsabilità civile o penale riguardi attività poste in essere nell'adempimento di compiti di ufficio (v. Cass., Sez. Un., 6 luglio 2015, n. 13861; Cass. 27 settembre 2016, n. 18946; Cass. 4 luglio 2017, n. 16396);

5.3. infatti, il legislatore e le parti collettive, nel porre a carico dell'erario una spesa aggiuntiva, hanno dovuto contemperare le esigenze economiche dei dipendenti coinvolti, per ragioni di servizio, in un procedimento penale con quelle di limitazione degli oneri posti a carico dell'amministrazione;

5.4. la necessità di realizzare un giusto equilibrio fra detti opposti interessi ha ispirato le varie discipline dettate per ciascun tipo di rapporto e di giudizio (art. 67 d.P.R. n. 268 del 1987 per i dipendenti degli enti locali; art. 18 del ci.I. n. 67 del 1997 applicabile ai dipendenti statali; art. 3 del ci.I. n. 543 del 1996 in tema di giudizi di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti; le previsioni dei contratti collettivi del personale pubblico contrattualizzato dettate per i differenti comparti), sicché è stato affermato, e va qui ribadito, che in ragione della specificità e della diversità delle normative, si deve escludere che nel settore del lavoro pubblico costituisca principio generale il diritto incondizionato ed assoluto al rimborso delle spese legali (Cass. 13 marzo 2009, n. 6227);

5.5. non è, infatti, sufficiente che il dipendente sia stato sottoposto a procedimento per fatti commessi nell'esercizio delle sue funzioni e sia stata accertata l'assenza di responsabilità, dovendo essere di volta in volta verificata anche la ricorrenza delle ulteriori condizioni alle quali è stato subordinato dal legislatore o dalle parti collettive il diritto all'assistenza legale o al rimborso delle spese sostenute;

5.6. ed allora ha errato la Corte territoriale nel ritenere che non assumesse rilievo alcuno l'art. 28 del c.c.n.l. - e ciò per avere l'art. 39 della L.R. n. 145 del 1980 («Ai dipendenti che, in conseguenza di fatti ed atti connessi a/l'espletamento del servizio e dei compiti d'ufficiò, siano soggetti a procedimenti di responsabilità civile, penale o amministrativa, è assicurata l'assistenza legale, in ogni stato e grado del giudizio, mediante rimborso, secondo le tariffe ufficiali, di tutte le spese sostenute, sempre che gli interessati siano stati dichiarati esenti da responsabilità»), la cui portata, dettata esclusivamente per il personale dell'amministrazione regionale, con l'art. 24 della L.R. n. 30 del 2000 n. 30, è stata espressamente estesa a tutti i dipendenti pubblici, sancito il diritto al rimborso «di tutte le spese sostenute», con esclusione, dunque, del sistema della previa valutazione dell'amministrazione e del requisito dell'assenza di conflitto di intessi -; deve, al contrario, ritenersi che in particolare tale ultimo requisito condizioni non solo l'assunzione della difesa comune ma anche il rimborso successivo, avente la medesima ratio di tutela del dipendente che nell'esercizio dei compiti e funzioni di ufficio sia stato accusato ingiustamente di aver leso interessi terzi;

5.7. tuttavia, l'errore commesso dalla Corte territoriale non giustifica la cassazione della pronuncia;

5.8. proprio l'art. 28 c.c.n.l. invocato dal ricorrente (che ricalca la disciplina dettata dall'art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987), erroneamente pretermesso, richiede la presenza di determinate condizioni la cui sussistenza non risulta nella specie allegata e dimostrata; la suddetta norma pattizia, infatti, al primo comma prevede che: «L'ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento»; la disposizione è strutturata nel senso che l'obbligo del datore di lavoro ha ad oggetto non già il rimborso al dipendente dell'onorario corrisposto ad un difensore di sua fiducia, ma l'assunzione diretta degli oneri di difesa fin dall'inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento (Cass., S.U., n. 6227 del 2009 cit.); detto obbligo, inoltre, è subordinato all'esistenza di precise condizioni perché l'assunzione diretta della difesa del dipendente è imposta all'ente locale solo nei casi in cui: a) si tratti di fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio; b) non sussista conflitto di interessi; c) la difesa sia stata assicurata da un legale di 'comune gradimento';

5.9. la connessione dei fatti con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali va intesa nel senso che tali atti e fatti devono essere riconducibili all'attività funzionale del dipendente stesso in un rapporto di stretta dipendenza con l'adempimento dei propri obblighi, dovendo trattarsi di attività che necessariamente si ricollegano all'esercizio diligente della pubblica funzione, nonché occorre che vi sia un nesso di strumentalità tra l'adempimento del dovere e il compimento dell'atto, nel senso che il dipendente non avrebbe assolto ai suoi compiti se non compiendo quel fatto o quell'atto è, perciò, innanzitutto necessario che le condotte contestate al dipendente nel procedimento penale siano connesse alle esigenze di ufficio e non al proprio interesse privato (cfr. Cass. n. 28507 del 2018; Cass. n. 20561 del 2018; Cass. n. 24480 del 2013; Cass. n. 5718 del 2011; Cass. n. 27871 del 2008);

5.10 quanto all'ulteriore requisito costituito dall'assenza di un conflitto di interessi con l'Amministrazione di appartenenza, questa Corte ha affermato che tale conflitto è rilevante indipendentemente dall'esito del giudizio penale e dalla relativa formula di assoluzione; ne consegue che al dipendente comunale, assolto dall'imputazione, non compete il rimborso delle spese legali qualora i fatti ascrittigli esulino dalla funzione svolta (Cass. n. 2297 del 2014; Cass. n. 17874 del 2018); in altri termini, ai fini del rimborso richiesto è necessario che il fatto di reato oggetto dell'imputazione penale non configuri una fattispecie ontologicamente in conflitto con i doveri d'ufficio che determini ipso facto la legittimazione dello stesso Ente di costituirsi parte civile;

5.11. da tale argomentazione discende che l'assoluzione, ancorché con la formula 'piena', non legittima il richiesto rimborso non risolvendo ex post il conflitto di interessi, in quanto l'indicata formula non consente di ricondurre alla pubblica Amministrazione e ai suoi fini istituzionali l'attività penalmente rilevante che è stata contestata;

5.12. il principio è stato ribadito da questa Corte, secondo il cui orientamento se l'accusa è quella di aver commesso un reato che contempli l'ente locale come parte offesa (e, quindi, in oggettiva situazione di conflitto di interessi), il diritto al rimborso non sorge affatto, escludendo dunque che esso emerga solo nel momento in cui il dipendente sia stato, in ipotesi, assolto dall'accusa (v. Cass. 2475 del 2019; Cass. n. 18256 del 2018; in termini anche Cass., S.U., n. 13048 del 2007);

5.13. nella specie, l'ipotesi accusatoria (poi venuta meno a seguito dell'assoluzione dell'imputato perché "il fatto non sussiste"), lungi dall'essere significativa di un collegamento con i compiti d'ufficio postula l'esistenza di un conflitto di interessi (il ricorrente è stato imputato di reati il cui soggetto passivo è proprio la pubblica Amministrazione che è, come tale, legittimata alla costituzione di parte civile, irrilevante essendo che, nella specie, tale costituzione non vi sia stata e che l'Amministrazione non abbia avviato alcun procedimento disciplinare: v. pag. 10 del ricorso per cassazione), escludendo, nel contempo, che la difesa del dipendente possa essere riferita alla tutela dei diritti ed interessi dell'Amministrazione medesima; la circostanza che la condotta materiale contestata al ricorrente sia stata posta in essere nell'esercizio delle proprie funzioni di addetto al rilascio delle concessioni edilizie (v. pag. 8 della sentenza impugnata) non esclude il conflitto di interessi perché, anzi, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte territoriale, qualifica l'ipotesi di reato di cui all'art. 317 cod. pen. che (tanto nella ipotesi del reato consumato quanto in quella del reato tentato) presuppone l'abuso della propria qualità e dei propri poteri; né, come detto, l'assoluzione con formula piena risolve ex post il conflitto di interessi, in quanto tale formula non consente di per sé di ricondurre alla pubblica Amministrazione e ai suoi fini istituzionali l'attività penalmente rilevante che è stata contestata al dipendente;

5.14. senza dire che nessun elemento sussistente riguardo alla difesa assicurata, nella specie, da un legale di 'comune gradimento';

6. da tanto consegue che il ricorso principale deve essere rigettato con assorbimento del ricorso incidentale condizionato;

7. le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e vanno poste a carico del ricorrente principale nella misura indicata in dispositivo;

8. occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall'art. 13, comma-1 quater, del d.P.R. n. 115/2002.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale, assorbito l'incidentale condizionato; condanna il ricorrente principale al pagamento, in favore del Comune di Vizzini, delle spese del giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 5.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%. Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma-1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.