Svolgimento del processo

1. Con ordinanza 18 dicembre 2020 n. ORD/2020/00508, il Sindaco di Firenze prevedeva l’obbligo, “per i conducenti di età maggiore di 18 anni dei monopattini a propulsione prevalentemente elettrica di cui al comma 75 dell’art. 1 della Legge 160/2019, che circolano sulle strade comunali nel territorio del Comune di Firenze, … di indossare idoneo casco protettivo”, fissando il termine di decorrenza iniziale della prescrizione al 1° febbraio 2021; l’ordinanza individuava la propria giustificazione normativa nelle previsioni di cui agli artt. 6, 4° comma e 7, 1° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (che sostanzialmente attribuiscono, all’Ente proprietario della strada ed all’Amministrazione comunale, la possibilità di prevedere prescrizioni e limitazioni della circolazione), oltre che nella previsione di cui agli art 4, 3° comma del d.m. Infrastrutture e Trasporti 4 giugno 2019 (sperimentazione della circolazione su strada di dispositivi per la micromobilità elettrica). Decidendo due ricorsi proposti dall’attuale ricorrente e dalla YYYYY s.r.l., la Sezione, con la sentenza in forma abbreviata 8 febbraio 2021, n. 215, annullava però detta ordinanza, sostanzialmente rilevando l’incompetenza del Sindaco nei confronti della Dirigenza, ”in quanto il riferimento al Sindaco operato dalle norme sopra citate del D.Lgs 285/92, a seguito del passaggio dei poteri di gestione dagli organi politici a quelli burocratici sancito dalle riforme amministrative degli anni 90, deve intendersi riferito alla dirigenza (art. 107 t.u.e.l.; T.A.R. Venezia, sez. I, 03/04/2013, n. 494 ; T.A.R. Toscana, I, 16.6.2014, n. 1033)” (T.A.R. Toscana, sez. I, 8 febbraio 2021, n. 215). 2. Dopo l’attivazione di un tavolo di confronto con i gestori del servizio di sharing dei monopattini elettrici finalizzato all’individuazione di una soluzione concordata (non andato a buon fine), il Direttore la Direzione Mobilità e Nuove Infrastrutture dell’Amministrazione comunale di Firenze, con il provvedimento 28 agosto 2021 n. DD/2021/05183, prevedeva nuovamente l’obbligo, “per i conducenti di età maggiore di 18 anni dei monopattini a propulsione prevalentemente elettrica di cui al comma 75 dell’art. 1 della Legge 160/2019, che circolano sulle strade comunali nel territorio del Comune di Firenze, … di indossare idoneo casco protettivo”, fissando l’entrata in vigore della previsione al 1° dicembre 2021; a base del nuovo provvedimento (che reiterava sostanzialmente tutti i contenuti della precedente ordinanza Sindacale) erano poste la medesima base normativa dell’ordinanza annullata ed una serie di considerazioni relative alla “specificità dell'ambiente urbano della Città di Firenze”, con particolare riferimento all’”elevata estensione delle pavimentazioni stradali lapidee soprattutto nel centro storico”, all’”elevata incidenza di aree pedonali” ed alla particolare pericolosità del mezzo che, “per la caratteristica sinuosità delle traiettorie, l’accelerazione e la velocità raggiungibili, …in presenza di elevate densità di pedoni può dar luogo ad un incremento del numero di collisioni”. 3. Il provvedimento da ultimo citato era impugnato dalla ricorrente (che risulta tra i gestori del servizio di sharing dei monopattini elettrici nella Città di Firenze, a seguito dell’apposita procedura di gara instaurata dall’Amministrazione comunale), unitamente alla nota di comunicazione ai gestori del servizio di servizio di sharing dei monopattini elettrici; a base del ricorso erano poste censure di: 1) illegittimità per violazione e/o falsa applicazione art. 1, comma 75 quater e comma 75 septies della legge n. 160 del 27 dicembre 2019, violazione art. 117, comma 2, lett. h della costituzione e art. 1 del d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992, violazione e/o falsa applicazione articoli 6e7 del d. lgs. n. 285/1992, sviamento, incompetenza; 2) illegittimità per violazione e falsa applicazione articoli 6e7 del d.lgs. n. 285/1992, eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria, difetto ed erroneità di motivazione, violazione principi di proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa, sviamento, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza e illogicità; 3) eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento dei fatti, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta, sviamento, anche con riferimento all’art. 1, comma 75, legge n. 160/2019 come modificata dall’art. 33 bis del d.l. n. 162/2019, violazione art. 117, comma 2, lett. h della Costituzione e art. 1 del d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992, anche con riferimento all’art. 41 Cost. e 97 Costituzione. Si costituiva in giudizio l’Amministrazione comunale di Firenze, controdeducendo sul merito del ricorso. Con ordinanza 19 novembre 2021, n. 666, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso nelle forme previste dall’art. 55, 10° comma c.p.a., fissando l’udienza pubblica di decisione del ricorso al 6 aprile 2022, ritenendo altresì di non dover disporre, “nelle more della decisione del ricorso, la sospensione dell’atto impugnato in quanto, nella comparazione di interessi propria della fase cautelare, risulta assolutamente prevalente l’interesse alla sicurezza stradale posto a base dell’ordinanza impugnata rispetto all’interesse meramente patrimoniale della società ricorrente”. Alla pubblica udienza del 6 aprile 2022 il ricorso era quindi trattenuto in decisione.

Motivi della decisione

1. Pur non avendo l’Amministrazione resistente formalmente articolato un’eccezione di inammissibilità del ricorso risulta evidente come molte delle argomentazioni articolate nelle memorie depositate in giudizio (soprattutto quelle relative al fatto che la ricorrente non sia direttamente onerata al rispetto della prescrizione in materia di obbligo del casco per i maggiorenni ed alla presunta assenza di riflessi economici negativi derivanti dall’atto impugnato sull’attività economica di noleggio di monopattini elettrici) tendano a contestare la stessa sussistenza della legittimazione e dell’interesse a proporre la presente impugnazione e come pertanto la decisione delle questioni proposte con l’impugnativa debba essere preceduta dall’esame della relativa questione pregiudiziale. Con riferimento alla legittimazione ed all’interesse dell’attuale ricorrente (e di altro gestore del servizio) ad impugnare il precedente provvedimento Sindacale, la precedente sentenza in forma abbreviata 8 febbraio 2021, n. 215 della Sezione ha già concluso per la manifesta infondatezza della prospettazione dell’Amministrazione comunale e per il (necessario) riconoscimento della legittimazione e dell’interesse dei gestori del servizio di noleggio di monopattini elettrici ad impugnare una tipologia di provvedimenti che indubbiamente risulta destinata a determinare un considerevole effetto di riduzione sul volume dei noleggi: “le ricorrenti in quanto gestori del servizio sopra descritto rivestono una posizione particolare rispetto all’assetto di interessi stabilito dal provvedimento che vale a distinguerle dal quisque de populo. Non vi è dubbio, inoltre, sul fatto che l’ordinanza impugnata è suscettibile di incidere sulle scelte dell’utenza in ordine alla facoltà di avvalersi del monopattino rispetto ad altri mezzi di trasporto urbano che non richiedono la disponibilità di un casco” (T.A.R. Toscana, sez. I, 8 febbraio 2021, n. 215). Nella vicenda che attualmente ci occupa, per di più, la stessa documentazione depositata in giudizio dall’Amministrazione comunale di Firenze (doc. n. 19) evidenzia un chiaro effetto di riduzione del numero dei noleggi di monopattini elettrici (circa un dimezzamento), a decorrere dal 1° dicembre 2021 (ovvero, dalla data di entrata in vigore del provvedimento) che viene sicuramente ad integrare una dimostrazione aggiuntiva dell’interesse concreto ed attuale della ricorrente ad impugnare il provvedimento impositivo dell’obbligo di utilizzare il casco. Sostanzialmente controproducente risulta poi il riferimento dell’Amministrazione resistente al numero di sanzioni irrogate (54, come risulta dal doc. n. 20 del deposito della resistente) nel periodo in riferimento che, oltre ad integrare un numero certo non irrilevante per una città come Firenze, viene comunque a testimoniare di una certa resistenza o difficoltà dell’utenza ad utilizzare il casco che conferma il possibile effetto disincentivante del provvedimento sull’attività di noleggio e corrobora ulteriormente, piuttosto che depotenziare, la prospettazione di parte ricorrente in ordine ad una diretta incidenza negativa del provvedimento sull’attività di noleggio di monopattini elettrici. Molto generica risulta poi l’ulteriore argomentazione dell’Amministrazione resistente in ordine ad un possibile effetto disincentivante dei noleggi derivante dalla crisi pandemica che urta contro la rilevazione relativa alla sostanziale assenza di provvedimenti restrittivi della mobilità urbana intervenuti nel periodo novembre 2021- gennaio 2022 e del tutto improponibile risulta l’obiezione relativa ad una (presunta) necessità di operare un confronto con il numero di noleggi effettuati nel periodo novembre 2020-gennaio 2021, ovvero in un periodo caratterizzato da ben altra incidenza della crisi pandemica e che non può certo costituire un parametro del normale utilizzo del mezzo. In definitiva, pertanto l’analisi obiettiva dei noleggi relativa al periodo novembre 2021-gennaio 2022 evidenzia una chiara flessione nel periodo successivo all’entrata in vigore del provvedimento (1° dicembre 2021) che costituisce la migliore conferma dell’interesse concreto ed attuale di uno dei gestori del servizio sul territorio dell’Amministrazione comunale di Firenze ad impugnare un provvedimento che non risulta per nulla del tutto “neutro” ed ininfluente ai fini dell’esercizio dell’attività, ma, al contrario, determina un sostanzioso effetto “disincentivante” all’uso del mezzo, ovvero proprio quell’effetto che è al centro della prospettazione della ricorrente e giustifica la proposizione del ricorso. 2. Il primo motivo di ricorso risulta poi fondato e deve pertanto essere accolto. Come già rilevato nella parte in fatto della sentenza, il provvedimento dirigenziale impugnato con il presente ricorso ed ancora prima l’ordinanza 18 dicembre 2020 n. ORD/2020/00508 del Sindaco di Firenze annullata dalla precedente sentenza della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. I, 8 febbraio 2021, n. 215) individuano la propria base normativa nelle previsioni di cui agli artt. 6, 4° comma e 7, 1° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada). L’art. 6, 4° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 prevede il potere dell’ente proprietario della strada di prevedere una serie di limitazioni alla circolazione che non è inutile richiamare integralmente: “l'ente proprietario della strada può,….: a) disporre, per il tempo strettamente necessario, la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico; b) stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade, con particolare riguardo a quelle che attraversano siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura (UNESCO); c) riservare corsie, anche protette, a determinate categorie di veicoli, anche con guida di rotaie, o a veicoli destinati a determinati usi; d) vietare o limitare o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli; e) prescrivere che i veicoli siano muniti ovvero abbiano a bordo mezzi antisdrucciolevoli o pneumatici invernali idonei alla marcia su neve o su ghiaccio; f) vietare temporaneamente la sosta su strade o tratti di strade per esigenze di carattere tecnico o di pulizia, rendendo noto tale divieto con i prescritti segnali non meno di quarantotto ore prima ed eventualmente con altri mezzi appropriati”. Risulta immediatamente evidente come la detta previsione rechi un’elencazione di materie specificamente individuate che non può assolutamente essere considerata come ricomprensiva e giustificativa dell’obbligo imposto dall’Amministrazione comunale con il provvedimento impugnato; siamo quindi, in presenza di una previsione che non viene per nulla ad integrare una sorta di “clausola in bianco” (come sostanzialmente prospettato dalla difesa dell’Amministrazione comunale), ma, al contrario enumera ed individua chiaramente i possibili campi di intervento, non prevedendo assolutamente una qualche tipologia di intervento che possa essere estesa a ricomprendere, anche solo in via di interpretazione estensiva, l’obbligo di indossare il casco sui monopattini elettrici. Discorso analogo per l’ulteriore previsione del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 richiamata, in funzione giustificativa dell’esercizio del potere, dal provvedimento impugnato; anche in questo caso, la previsione di cui all’art. 7, 1° comma del decreto legislativo prevede, infatti, il potere delle Amministrazioni comunali di introdurre, nei centri abitati, una serie di prescrizioni limitative della circolazione e della sosta che costituiscono oggetto di un’elencazione, certo molto ricca, ma che non comprende assolutamente, non solo il potere espresso di imporre l’utilizzazione del casco sui monopattini elettrici (o su qualsivoglia tipologia di veicolo), ma neanche un qualche più generale potere di imporre cautele a tutela diretta dell’utilizzatore dei veicoli circolanti che possa essere “dilatato” fino a giustificare l’emanazione del provvedimento impugnato (operazioni interpretativa che, per la verità, non è neanche tentata dalla difesa dell’Amministrazione resistente). Al di là di una certa improprietà del tentativo di giustificare attraverso la previsione richiamata un provvedimento che trova applicazione sull’intero territorio comunale e non solo all’interno del centro abitato (come espressamente previsto dall’art. 7, 1° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), risulta pertanto evidente l’impossibilità di individuare la previsione normativa giustificativa dell’esercizio del potere in concreto esercitato anche nella previsione di cui all’art. 7, 1° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Non risulta poi destinato a miglior sorte il tentativo degli atti difensivi di giustificare l’emanazione dell’atto impugnato sulla base della previsione di cui all’art. 5, 3° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (neanche citata nell’atto impugnato e completamente ininfluente ai fini che ci occupano, trattandosi di disposizione che si limita a prevedere che “i provvedimenti per la regolamentazione della circolazione emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, (siano adottati) con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali”), così come risulta del tutto inidoneo a giustificare l’emanazione dell’atto impugnato il riferimento alla previsione di cui all’art 4, 3° comma del d.m. Infrastrutture e Trasporti 4 giugno 2019 (sperimentazione della circolazione su strada di dispositivi per la micromobilità elettrica) inserito nel preambolo dell’atto, trattandosi di disposizione che si limita a prevedere l’obbligo dei Comuni di introdurre, negli atti di affidamento della gestione dei servizi di noleggio, l’obbligo del gestore di prevedere “coperture assicurative per l'espletamento del servizio stesso” (così affrontando una problematica che non ha niente a che vedere con la materia contenziosa) o di attivare un’”adeguata azione di informazione nei confronti degli utilizzatori ….circa le regole di utilizzo, fra le quali quelle relative alla sicurezza stradale, alla velocità, alle modalità consentite di sosta”; anche in questo caso, siamo quindi in presenza del richiamo di una serie di obblighi di protezione e cautela che non giustificano per nulla l’emanazione dell’atto impugnato ed in verità, hanno ben poco a che fare con la problematica che ci occupa. Per pura completezza, la Sezione deve poi rilevare come una qualche argomentazione favorevole ad una giustificazione dell’atto impugnato sulla base delle previsioni di cui agli artt. 6, 4° comma e 7, 1° comma del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 non possa neanche essere desunta dalla propria precedente sentenza in forma abbreviata 8 febbraio 2021, n. 215 che si è fermata alla preliminare rilevazione in ordine all’incompetenza del Sindaco e non ha per nulla affrontato la ben diversa problematica della giustificazione del potere esercitato e della stessa possibilità, per l’Amministrazione comunale, di imporre limitazioni del tipo di quella imposta dall’atto impugnato. In definitiva, risulta evidente da quanto sopra rilevato come, non solo l’emanazione dell’atto impugnato non possa trovare giustificazione nelle disposizioni sopra citate, ma come, per di più, manchi nell’ordinamento una norma che possa giustificare l’emanazione dell’atto, non essendo possibile individuare una qualche norma che preveda un generale potere dell’Amministrazione comunale di imporre prescrizioni a tutela della circolazione che non rientrino nell’espressa elencazione contenuta nei due articoli citati del Codice della strada. Ed in effetti, per poter considerare legittimo il provvedimento emanato dall’Amministrazione comunale di Firenze risulterebbe necessaria la previsione di un generale potere di ordinanza sulla circolazione stradale dai contenuti non predeterminati a livello normativo che attualmente manca del tutto e non è possibile ovviamente desumere da norme che, al contrario, delineano poteri circoscritti e dal contenuto ben determinato. 3. Del resto, si tratta di una soluzione che ben si inserisce nella complessiva sistematica della materia che, ormai da tempo, ha registrato un chiaro orientamento della Corte costituzionale (tra tutte, si veda Corte cost. 29 dicembre 2004, n. 428) tendente a riportare le problematiche in materia di sicurezza della circolazione all’esclusiva competenza statale, con conseguente impossibilità, per le Amministrazioni regionali, di dettare prescrizioni in proposito (Corte cost. 11 gennaio 2019, n. 5). Al proposito, risulta pertanto del tutto sufficiente il richiamo del percorso argomentativo sinteticamente richiamato dalla sentenza da ultimo citata: “la disciplina diretta a garantire la sicurezza della circolazione, in relazione alle caratteristiche dei veicoli, è contenuta nel decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), e nelle norme attuative. Il codice della strada dispone, all'art. 1, che «[l]a sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato ….La competenza esclusiva statale sulla disciplina tecnica e sulla materia della sicurezza della circolazione e dei trasporti è confermata dagli artt. 98 (in materia di viabilità) e 104 (in materia di trasporti) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), e, in relazione al trasporto pubblico locale, dall'art. 4, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59). Dopo la riforma del Titolo V, mentre la materia del servizio pubblico di trasporto, di linea e non di linea, è transitata nell'ambito della competenza regionale residuale (ex multis, sentenze n. 137 e n. 78 del 2018, n. 30 del 2016 e n. 452 del 2007), la materia della sicurezza della circolazione e dei veicoli è rimasta di competenza esclusiva statale (sentenze n. 77 del 2013, n. 223 del 2010 e n. 428 del 2004)” (Corte cost. 11 gennaio 2019, n. 5). Il chiaro riconoscimento della competenza esclusiva statale in materia di sicurezza della circolazione (come già detto, ribadito dalla Corte costituzionale con riferimento a leggi regionali ritenute invasive di tale sfera di competenza) non può poi essere ovviamente superato dal generico riferimento operato nelle difese dell’Amministrazione resistente alla “natura amministrativa” del potere in concreto esercitato; non si vede, infatti, attraverso quale procedimento logico possa trovare giustificazione in sede amministrativa il sostanziale esercizio di un potere di esclusiva pertinenza statale ad opera di Ente incompetente, trattandosi peraltro di un campo di intervento riservato allo Stato da una previsione costituzionale destinata a trovare applicazione anche nei confronti della potestà legislativa regionale. Nel caso di specie, la legislazione statale in vigore al momento di emanazione dell’atto impugnato, oltre a non prevedere poteri di intervento in materia dell’Ente locale, delineava chiaramente una sistematica normativa che limitava l’obbligo di munirsi del casco protettivo ai soli minori di 18 anni che utilizzassero il monopattino elettrico (art. 1, comma 75-quater della l. 27 dicembre 2019, n. 160, introdotto dall’art. 33-bis, 2° comma del d.l. 30 dicembre 2019, n. 162, conv. in l. 28 febbraio 2020, n. 8) e si tratta di limitazione ai soli utilizzatori infradiciottenni che risulta espressamente confermata dalla legislazione attualmente in vigore (art. 1, comma 75-novies della l. 27 dicembre 2019, n. 160, introdotto dall’art. 1-ter, 1° comma del d.l. 10 settembre 2021, n. 121, conv. in l. 9 novembre 2021, n. 156). Oltre ai chiari profili di incompetenza sopra rilevati, risulta pertanto evidente come l’imposizione dell’obbligo di utilizzare il casco ai conduttori di monopattini elettrici ultradiciottenni risulti in ulteriore e frontale contrasto con le previsioni normative statali sopra richiamate e che limitano l’operatività dell’obbligo ai soli utilizzatori infradiciottenni. 4. L’accoglimento del primo motivo di ricorso risulta di carattere assolutamente assorbente e rende pertanto del tutto inutile l’esame delle ulteriori due censure proposte dalla società ricorrente; la sostanziale novità delle questioni trattate permette poi di procedere alla compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione e, per l’effetto dispone l’annullamento del provvedimento 28 agosto 2021 n. DD/2021/05183 del Direttore la Direzione Mobilità e Nuove Infrastrutture dell’Amministrazione comunale di Firenze.