La giurisdizione spetta al giudice ordinario in quanto il petitum sostanziale della domanda concerne la tutela dei diritti alla salute e alla serenità della vita familiare all'interno delle abitazioni, asseritamente lesi dalle immissioni rumorose intollerabili derivanti dalla condotta omissiva del Comune.
Svolgimento del processo
1. – La signora A. A. e le altre persone fisiche istanti indicate in epigrafe, con atto di citazione notificato il 3 dicembre 2021, hanno convenuto il Comune di Torino dinanzi al Tribunale ordinario della stessa città, per ivi sentire condannare l’Amministrazione alla cessazione immediata delle emissioni sonore provenienti dalla strada sulla quale affacciano le loro abitazioni (Via (omissis) ), sita nel quartiere (omissis) , originate dal fenomeno della c.d. movida, all’adozione delle misure necessarie per ricondurre tali immissioni entro i limiti della normale tollerabilità, al pagamento di una penale, in favore di ciascun attore, per ogni giorno di ritardo nell’adempiere ai predetti ordini, nonché al risarcimento del danno non patrimoniale sofferto.
In particolare, gli attori hanno lamentato la lesione, da parte del Comune, dei loro diritti fondamentali alla salute, all’inviolabilità e al rispetto del domicilio, di proprietà ed al rispetto della vita privata e familiare, lesione che sarebbe stata arrecata dalle immissioni rumorose provenienti dalla strada di proprietà del Comune che, specialmente nel periodo notturno, supererebbero la soglia di normale tollerabilità.
Dinanzi al Tribunale di Torino si è costituito il Comune, resistendo.
2. – Nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale ordinario, il Comune di Torino, con atto notificato il 25 febbraio 2022, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere la cognizione della domanda riservata alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Ad avviso del ricorrente, la fonte del danno lamentato sarebbe il se e il come delle scelte dell’Amministrazione e il petitum della domanda si concretizzerebbe in un ordine di facere che involge l’esercizio del potere pubblico.
Non sarebbe dirimente la riconducibilità dell’azione proposta al bene salute costituente diritto soggettivo pieno della persona, poiché nella specie la controversia involgerebbe una materia in cui il giudice speciale è titolare di giurisdizione esclusiva, ai sensi della lettera f) (atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio) e della lettera q) (provvedimenti anche contingibili e urgenti emanati dal Sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica, di incolumità e di sicurezza urbana, di edilizia e di polizia locale, d’igiene pubblica e dell’abitato) dell’art. 133, comma 1, cod. proc. amm.
Il Comune sostiene che la richiesta inibitoria e il danno di cui viene domandato il risarcimento presupporrebbero in via diretta ed immediata l’asserito omesso esercizio di poteri autoritativi di natura pubblicistica e non scaturirebbero ex se dal bene comunale né dall’inerzia nell’esercizio di poteri dominicali.
Verrebbero in rilievo le prerogative pubblicistiche che competono al Comune come ente esponenziale della comunità amministrata.
Ad avviso del Comune, la natura di diritto soggettivo delle posizioni soggettive azionate non escluderebbe la sussistenza della giurisdizione amministrativa. La tutela dei diritti fondamentali, infatti, non sarebbe affatto estranea alla competenza dell’autorità giurisdizionale amministrativa, giacché l’espletamento di poteri pubblicistici sarebbe preordinato non solo alla garanzia della loro integrità, ma anche alla conformazione della loro latitudine, in ragione delle contestuali esigenze di tutela di equivalenti interessi costituzionali.
3. – Hanno resistito, con controricorso, la signora A. A. e le altre persone fisiche attrici, concludendo per l’inammissibilità e comunque per il rigetto del ricorso e per la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario.
Il ricorso sarebbe inammissibile perché, pur richiamando l’atto di citazione e pur facendo ampio rinvio anche alla comparsa di costituzione e risposta, non conterrebbe – né in calce né altrove – la prescritta elencazione di tali atti richiamati, né darebbe atto di quali documenti sarebbero stati con esso depositati.
Quanto al fondo della questione di giurisdizione, la difesa dei controricorrenti osserva che il petitum sostanziale risiederebbe nella tutela di diritti soggettivi assoluti, messi a repentaglio dalle immissioni rumorose intollerabili derivanti dalla condotta omissiva del Comune, in violazione del principio generale del neminem laedere. La domanda non sarebbe rivolta a sindacare la legittimità di alcun provvedimento amministrativo. Secondo i controricorrenti, l’inosservanza da parte della P.A., nella gestione dei beni che ad essa appartengono, delle regole tecniche, ovvero dei comuni canoni di diligenza e prudenza, potrebbe essere denunciata dal privato davanti al giudice ordinario an- che quando tenda a conseguire la condanna ad un facere, venendo in gioco un’attività soggetta al principio del neminem laedere.
4. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ex art. 380-ter cod. proc. civ., del Pubblico Ministero, che ha chiesto il rigetto del ricorso e la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario.
Secondo l’Ufficio della Procura Generale, alla stregua del petitum sostanziale non vi sarebbe in concreto alcuna questione inerente all’esercizio di potestà amministrativa da parte del Comune.
Nel caso di specie, non sarebbe stato chiesto in giudizio l’accertamento della illegittimità di alcun provvedimento amministrativo e, quindi, non sarebbe rimproverato alla P.A. l’esercizio illegittimo di un potere consumato nei confronti dei cittadini che si assumono lesi nei loro diritti, quanto piuttosto la colpa consistita nel non avere essa adottato le cautele idonee a riportare le immissioni nei limiti della normale tollerabilità.
5. – In prossimità dell’adunanza camerale, fissata per il 13 settembre 2022, il Comune ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.
Motivi della decisione
1. – Deve essere respinta l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dei controricorrenti.
Contrariamente a quanto contestato, infatti, il ricorso reca la specifica indicazione degli atti su cui l’istanza di regolamento preventivo si fonda, riportando puntualmente, al fine della ricostruzione del tenore della domanda introduttiva, i passi rilevanti dell’atto di citazione.
Tanto basta a ritenere soddisfatto il requisito prescritto dall’art. 366 cod. proc. civ.
2. – Passando all’esame del fondo del regolamento, occorre premettere che, secondo il costante indirizzo di questa Corte (Cass., Sez. Un., 21 settembre 2021, n. 25480; Cass., Sez. Un., 30 marzo 2022, n. 10244), la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione della parte, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della causa petendi, ossia sui fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto introduttivo della lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione.
3. – Si tratta, pertanto, in primo luogo di stabilire se il petitum sostanziale della domanda sia relativo ad un diritto soggettivo o ad un interesse legittimo.
È su questa distinzione, infatti, che s’impernia il criterio fondamentale di riparto della giurisdizione (salvi i casi, stabiliti dalla legge, in cui è assegnata al giudice amministrativo una giurisdizione anche sui diritti soggettivi: in questi casi – di giurisdizione esclusiva – il cittadino può agire davanti al giudice amministrativo non solo per tutelare i suoi interessi legittimi o per ottenere il risarcimento dei danni cagionati a tali interessi, ma anche, più in generale, per tutelare i diritti soggettivi che egli vanti nei confronti dell’amministrazione).
4. – L’indagine in ordine al petitum sostanziale deve essere compiuta considerando che nella specie vengono in rilievo il diritto alla salute e il diritto al rispetto della vita privata e familiare nei rapporti con l’amministrazione pubblica.
Il diretto esame della citazione (possibile in questa sede, essendo la Corte di cassazione, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, giudice anche del fatto processuale) conduce a rilevare che il petitum sostanziale concerne la tutela del diritto alla salute degli odierni resistenti e alla serenità della vita familiare all’interno delle loro abitazioni, asseritamente leso dalle immissioni rumorose intollerabili derivanti dalla condotta, quantomeno omissiva, del Comune di Torino, inerte nell'adottare adeguate misure, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 844 cod. civ. e 32 Cost., volte ad evitare o rimuovere le cause delle immissioni acustiche nelle proprietà degli istanti. Di qui, pertanto, le richieste, tra loro coordinate, di accertare la intollerabilità delle immissioni acustiche, di ordinare al Comune di (omissis) di adottare le misure necessarie per ricondurre tali immissioni entro i limiti della normale tollerabilità, di ordinare allo stesso Comune, ai sensi e per gli effetti dell’art. 614-bis cod. proc. civ., il pagamento di una penale per ogni giorno di ritardo nell’adempiere ai predetti ordini, nonché di condannare il Comune al risarcimento del danno.
Con l’atto di citazione introduttivo, infatti, gli attori – abitanti a Torino, nel quartiere (omissis) – hanno lamentato la lesione, da parte del Comune, dei loro diritti fondamentali alla salute e al rispetto della vita privata e familiare, lesione integrata dalle immissioni rumorose provenienti dalla strada di proprietà del Comune, sulla quale affacciano le abitazioni degli attori, e che – specialmente nel periodo notturno – supererebbero la soglia di normale tollerabilità. Tali immissioni rumorose dipenderebbero, secondo l’assunto degli attori, dal fenomeno della c.d. movida: deriverebbero dalle urla, dagli schiamazzi e dal parlato ad alta voce che scaturisce dal flusso massiccio e costante di persone che transitano, stazionano e intralciano i marciapiedi, le strade e le piazze del quartiere (omissis) , per partecipare alla vita notturna dello stesso quartiere.
5. Pertanto, la giurisdizione nella presente controversia spetta al giudice ordinario, in ragione del principio, enunciato proprio in ambito di immissioni intollerabili per la salute umana, secondo cui l'inosservanza da parte della P.A. delle regole tecniche o dei canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni, là dove le immissioni nocive provengano dal bene pubblico (o da impianto privato realizzato sulla base di provvedimento amministrativo), può essere denunciata dal privato davanti al giudice ordinario non solo per conseguire la condanna della P.A. al risarcimento dei danni, ma anche per ottenerne la condanna ad un facere, tale domanda non investendo scelte ed atti autoritativi della P.A., ma un’attività soggetta al principio del neminem laedere (fra le tante, Cass., Sez. Un., 6 settembre 2013, n. 20571; Cass., Sez. Un., 20 ottobre 2014, n. 22116; Cass., Sez. I, 12 luglio 2016, n. 14180; Cass., Sez. Un., 31 gennaio 2018, n. 2338; Cass., Sez. Un., 1° aprile 2020, n. 7636; Cass., Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578; Cass., Sez. Un., 21 ottobre 2021, n. 29298).
Questa Corte del riparto (Cass., Sez. Un., 12 ottobre 2020, n. 21993) ha infatti affermato che, in tema di immissioni acustiche provenienti da fondo privato (nella specie, si trattava di discoteche), appartiene alla giurisdizione ordinaria la controversia avente ad oggetto la domanda, proposta da cittadini residenti nelle zone interessate, di condanna della P.A. a provvedere, con tutte le misure adeguate, all’eliminazione o alla riduzione nei limiti della soglia di tollerabilità delle immissioni nocive, oltre che al risarcimento del danno.
Anche in quel caso, gli attori avevano dedotto, con l’atto di citazione, di aver patito, in quanto residenti in una zona afflitta da grave inquinamento acustico per la concentrazione di numerose discoteche, una lesione del loro diritto alla salute e alla serenità della vita familiare all'interno delle proprie abitazioni a causa dell'inerzia del Comune e dell’Autorità portuale, convenuti in giudizio, nell’adottare adeguate misure "volte ad evitare o rimuovere le cause delle immissioni acustiche nelle proprietà degli istanti".
Di qui, pertanto, le richieste di accertamento della intollerabilità delle immissioni acustiche provenienti dalla zona commerciale e dalle aree pubbliche e di condanna delle convenute amministrazioni a provvedere con tutte le misure adeguate ad eliminare o a ridurre nei limiti della soglia di tollerabilità le immissioni nocive, oltre alla condanna delle medesime pubbliche amministrazioni al risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali, patiti dagli attori.
L'azione giudiziale – ha incisivamente osservato la Corte nell’occasione – è orientata a far conseguire agli attori la tutela, piena, del diritto fondamentale alla salute che si assume leso da immissioni acustiche intollerabili, di cui si chiede la cessazione tramite idonee cautele da adottarsi dagli enti pubblici competenti a gestire le aree cittadine da cui le immissioni stesse promanano.
6. – Nella presente controversia la posizione fatta valere è di diritto soggettivo, non di interesse legittimo, non investendo scelte ed atti autoritativi della P.A. Questa non esercita alcun potere discrezionale sui cittadini che vivono nell’area interessata dalle immissioni inquinanti e lesive della salubrità dell’ambiente.
7. – La controversia non ricade, peraltro, nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., non versandosi in tema di atti o provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, o di provvedimenti, anche contingibili e urgenti, emanati dal Sindaco in materia di igiene pubblica.
8. – Si è al di fuori dall’ambito della giurisdizione esclusiva non perché la posizione fatta valere in giudizio corrisponde ad un diritto costituzionalmente protetto. La giurisdizione esclusiva, infatti, non incontra il limite del carattere perfetto o costituzionalmente tutelato del diritto fatto valere in giudizio.
Lo impedisce un’altra ragione: la mancanza del “nodo gordiano” fra interessi e diritti.
La portata della regola, per cui la tutela dei diritti fondamentali spetta al giudice amministrativo in ambiti presidiati dalla giurisdizione esclusiva, può estendersi anche ai comportamenti materiali della P.A., solo qualora siano consequenziali ad atti amministrativi o comunque espressivi di un potere autoritativo, fino a che questi comportamenti non degradino a comportamenti di mero fatto.
Tale impostazione è coerente sia con la natura tendenzialmente generale della giurisdizione del giudice ordinario, sia con i principi espressi dalla Corte costituzionale.
La sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale lega indissolubilmente la giurisdizione amministrativa, anche esclusiva, all’interesse legittimo e questo, a sua volta, all’esercizio di un potere realmente esistente e riconoscibile per tale in base al procedimento svolto e alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, non quando l’operare del soggetto pubblico sia ascrivibile a mera attività materiale e, comunque, ogniqualvolta l’esercizio del potere non sia riconoscibile come tale.
Esclusa qualsiasi possibilità di fondare un criterio di riparto sulla materia o sulla presenza di un’amministrazione nella controversia, il criterio di fondo, alla luce della citata sentenza n. 204 del 2004, è costituito dal trovarsi, la situazione soggettiva del privato, di fronte all’esercizio di un potere pubblico in senso stretto, nell’ambito di un rapporto caratterizzato dalla compresenza di due situazioni soggettive entrambe attive, il potere dell’amministrazione procedente e l’interesse giuridicamente protetto a fronte dell’esercizio di un potere pubblico, che si contrappongono l’un l’altra (Cass., Sez. Un., 27 luglio 2022, n. 23436).
Nella presente vicenda, invece, la condotta addebitata al Comune riguarda un’attività soggetta al principio del neminem laedere.
9. – È dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
La liquidazione delle spese del regolamento è rimessa al giudice del merito.
P.Q.M.
Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti, anche per la liquidazione delle spese del regolamento.