Svolgimento del processo

1. La società S. S.p.a. ricorre, sulla base di un unico  ! a n AA 78 / on 1 0  luglio 2019, resa dal Tribunale di Milano, che ne ha respinto  l'opposizione - ex art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639  - avverso ingiunzione di pagamento, in relazione a sanzioni per  (a dire della ricorrente, asserite) infrazioni al codice della strada, sentenza già oggetto di gravame, che era stato però dichiarato inammissibile dalla Corte di Appello di Milano, con ordinanza ex 348— bis e 348— ter cod.

2. Riferisce, in punto di fatto, l'odierna ricorrente di essere  una società che svolge attività di autonoleggio di vetture senza conducente, sull'intero territorio nazionale.

Ricevuta, pertanto, notificazione di numerosi verbali relativi a  infrazioni stradali riscontrate, nel territorio milanese, a carico dei veicolo da essi dati in noleggio, S. provvedeva a comunicare al Comune di Milano il nominativo dei soggetti locatari/noleggiatori dei mezzi in questione, affinché esso  provvedesse alla rinotifica dei verbali - in forza di quanto previsto  dalla circolare del Ministero dell'Interno del 10 - a tali soggetti, responsabili in  solido con gli eventualmente diversi, effettivi, trasgressori.

Ciò nonostante,  la suddetta società raggiunta,  successivamente, dalla notificazione di una cartella che le intimava il pagamento di € 332.804,00 - si vedeva costretta a  proporre opposizione ex art. 3 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639. In tale sede eccepiva l'inesistenza del titolo esecutivo per difetto di legittimazione passiva, ai sensi dell'art. 196, comma 1, cod.  strada, norma in base al quale, in caso di noleggio di veicoli senza  conducente, il solo locatario risponde essa assumeva solidalmente, in vece del proprietario, con l'autore della violazione.

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, eccependo l'inammissibilità dell'opposizione, in quanto i verbali di accertamento erano stati tutti notificati alla S., soggetto che, per sua stessa arnmissione aveva a sua volta sublocato le automobili a terzi.

L'adito giudicante, come detto, rigettava integralmente l'opposizione proposta dalla S., confermando l'opposta ingiunzione del Comune di Milano, e ciò sul rilievo che i verbali di contestazione di infrazione stradale - in assenza di opposizione al Prefetto o al Giudice di pace (ovvero di pagamento in misura acquistato efficacia di titoli esecutivi, rispetto a quali, con lo strumento dell'opposizione, si sarebbero potuti far valere solo fatti impeditivi, modificativi o estintivi successivi alla formazione del titolo.

Esperito gravame dall'opponente, il giudice di appello lo dichiarava inammissibile, in assenza di ragionevole probabilità di accoglimento.

3. Avverso la sentenza del Tribunale ambrosiano ha proposto ricorso per cassazione S., sulla base – come detto – di un unico motivo.

3.1. Esso denuncia - ai sensi dei nn. 3) e 5) del comma 1 dell'art. 360 cod. proc. civ. - violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, degli artt. 201, 203, 204-bis, 205, 206 cod. strada 196, comma 1, e 84 del medesimo codice, oltre a inadeguata, erronea, ingiusta valutazione delle domande proposte dalla ricorrente, ed infine insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione circa un fatto decisivo per il giudizio.

Infatti, secondo la ricorrente, avendo essa provveduto a (omissis) nominativi dei soggetti locatari dei veicoli interessati dalle  riscontrate infrazioni al codice stradale, con ciò avrebbe "evitato che il singolo verbale divenisse titolo esecutivo nei confronti della medesima".

Avrebbe, pertanto, errato il Tribunale di Milano, in ragione  della qualificazione dell'opposizione promossa, nel non accertare  l'illegittimità dell'ingiunzione di pagamento, per fatti estintivi e (omissis).

A conferma di tale impostazione, inoltre, la ricorrente deduce che, in base al combinato disposto degli artt. 196 e 84 cod. strada, in caso di noleggio di veicoli senza conducente, il solo locatario risponde solidalmente, in vece del proprietario/locatore, con l'autore della violazione, donde il difetto di legittimazione passiva di essa S., dedotto in giudizio come causa di inesistenza de! titolo esecutivo. Circostanza che ! 'adito giudicante avrebbe dovuto senz'altro valutare, considerato che la sua cognizione non doveva limitarsi alla verifica dei presupposti formali di validità dell'atto impositivo, ma estendersi al merito della pretesa.

In tal senso, del resto, oltre al consolidato orientamento espresso  nell'ambito della giurisprudenza di merito maggiormente interessatasi di detto contenzioso - dal Tribunale  di Palermo, la ricorrente richiama alcuni arresti di questa Corte (sono citate Cass. Sez. 1, sent. 18 settembre 1998, n. 9328; (omissis) contrario potrebbe, invece, invocarsi la pronuncia di questo giudice di legittimità - si tratta di Cass. Sez. 2, sent. 24 settembre - che ha interpretato il suddetto combinato 2015, n. 18988 disposto normativo nel senso di ritenere il locatore, comunque, tenuto in solido al pagamento della sanzione, anche nel caso della locazione del veicolo senza conducente, e ciò sul rilievo che "il rapporto di locazione riguarda solo i! locatore e il locatario" e che "il nominativo di quest'ultimo è noto al solo locatore". Difatti, proprio la circostanza che - come avvenuto anche nel caso che - i nominativi dei locatari fossero stati previamente occupa comunicati farebbe venire meno la "ratio" del riconoscimento della responsabilità solidale anche del locatore/proprietario.

D'altra parte, nel senso del proprio difetto di legittimazione, (omissis) sanzioni amministrative - tale essendo quella di cui al citato art. 196 cod. strada - venga esclusa un'interpretazione estensiva, o addirittura analogica, "in malam partem" - assume la ricorrente.

Infine, il Comune di Milano - non avrebbe mai provato di non aver già incassato, dai locatari, le somme oggetto della cartella.

4. Ha resistito all'avversaria impugnazione, con controricorso, il Comune di Milano, eccependo l'inammissibilità del ricorso, in quanto promosso in violazione dell'art. 360-bis cod. proc. civ.

5. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

Motivi della decisione

6. Il ricorso va rigettato.

6.1. In via preliminare, va dato atto che la sopravvenienza  normativa, richiamata dalla ricorrente nella propria memoria (l'art. 196 cod. strada è stato, infatti, modificato dall'art. (omissis) 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156), sebbene destinata, "pro futuro", ad incidere sulla  questione oggi all'esame di questa Corte, risulta priva di rilevanza, invece, rispetto al presente giudizio.

Va, infatti, ribadito che in materia di sanzioni amministrative tali essendo quelle comminate all'odierna ricorrente e costituenti il presupposto della cartella di pagamento fatta dalla - non trova applicazione il stessa, poi, oggetto di opposizione principio della retroattività della legge più favorevole (da ultimo, cfr. Cass. Sez. 2, sent. 13 giugno 2022, n. 19030, Rv. 664993- 01).

È, dunque, in applicazione della normativa previgente che va esaminato il complesso motivo oggetto del presente ricorso.

6.2. Il motivo non è fondato.

6.2.1. Nello scrutinarlo, reputa questo collegio che si debba legittimità, formatasi in materia, in una prospettiva diacronica - che effettivamente, come sostenuto dalla ricorrente, non mancano arresti a favore della tesi da essa sostenuta.

Esiste, infatti, un più risalente indirizzo di questa Corte che  offre argomenti a sostegno della tesi di S., indirizzo da  ultimo, tuttavia, "vivificato" da Cass. Sez. 3, ord. 5 giugno 2020, n. 10833, Rv. 657968-01, pronuncia richiamata dalla ricorrente  nella propria memoria (così come è pure richiamata la proposta ex art. 380-bis, comma 1, cod. proc. civ., formulata per l'adunanza del 21 aprile 2022 della Seconda sottosezione della Sesta Sezione di questa Corte in relazione al ricorso Rg. 27479/21, ricorso, peraltro, poi definito con ordinanza dell'8 giugno 2022, n. 18061, che ne ha rimesso la trattazione in pubblica udienza). In base a tale indirizzo "non è contestabile, in via generale, che delle infrazioni commesse con autoveicolo a noleggio debba rispondere il locatario", essendosi "però precisato comunicato agli organi accertatori il nominativo del locatario", e ciò in quanto il testo dell'art. 84 cod. strada "non comporta" automaticamente "la sostituzione del locatario [s..] al proprietario nella responsabilità", giacché "incombe all'opponente la prova delle circostanze modificative o estintive del credito" (così Cass. Sez. 1, sent. 18 settembre 1998, n. 9328, non massimata sul punto, che si pone come pronuncia capofila dell'indirizzo giurisprudenziale richiamato dalla ricorrente).

La sentenza citata, dunque, configura effettivamente qua e (ric stradale ex art. 201 cod. strada), idoneo a paralizzare - sebbene non sia chiaro se con efficacia impeditiva o addirittura estintiva - la pretesa creditoria dell'Amministrazione.

Analogo ordine di idee è stato espresso pure da una successiva pronuncia di questa Corte, che richiama specificamente quella appena illustrata, ribadendo essere "legittimo e possibile" il "far valere davanti al giudice del merito la esclusione della responsabilità del noleggiatore, per affermare quella di coloro che hanno noleggiato tali autoveicoli, ai sensi dell'art. 196 cod. strad., in riferimento all'art. 86 [recte: 84] dello stesso codice", fermo restando, però, che "tale concentrazione della responsabilità per la violazione alle regole del codice stradale in capo a colui che abbia noleggiato l'autoveicolo, suppone che il noleggiatore abbia comunicato agli organi del regolamento di esecuzione ed attuazione del codice, le generalità del locatario (presunto trasgressore)" , e "che tale obbligo" sia stato "allegato fin dal primo atto giurisdizionale, con il quale s'impugni la cartella esattoriale-titolo esecutivo, emessa dopo la notifica del verbale di violazione amministrativa" (Casse Sez. 1, sent. 24 agosto 2004, n. 16717, non massimata). Da segnalare, di questa pronuncia, è soprattutto il riferimento all'art. 386 reg. esec. cod. strada, individuato quale "fondamento" dell'obbligo di comunicazione dei nominativi dei presunti (omissis) rinnovata notificazione, ad essi, dei verbali di accertamento dell'infrazione). Tale norma, per vero, stabilisce che l'intestatario del certificato di proprietà o "uno dei soggetti indicati nell'art. 196 del codice" - tra i quali non vi è, però, menzione del "locatore", bensì del "locatario" del veicolo (come sottolinea Cass. Sez. 6-3, ord. 30 maggio 2017, n. 13664, non massimata, pronuncia che, pertanto, esclude che sulla quale si ritornerà più avanti - tale norma si possa porre a fondamento di tale obbligo di comunicazione) sia tenuto ad informare, con dichiarazione (omissis) l'ufficio o il comando procedente, di non essere "proprietario del veicolo, né titolare di alcuno dei diritti di cui al medesimo art. 196".

Peraltro, sempre a sostegno di tale impostazione, l'odierna ricorrente richiama pure - ma un riferimento ad essa vi era già nella parte "in fatto" di Cass. Sez. 1, sent. 16717 del 2004, cit. - (omissis) gennaio 1994, n. 300/A/48507/113/2.  Nella citata circolare si afferma che "l'art. 196 del Codice della strada, nel disciplinare il principio di solidarietà, indica il locatario  come responsabile in solido, con l'autore della violazione, nelle

di infrazioni commesse con veicoli adibiti a locazione cene (art. 84), escludendo da ogni responsabilità le imprese locatrici", sicché - posto che il "dettato della norma non consente margini interpretativi" - si affermava la necessità per "l'organo accertatore, una volta verificato che il veicolo è di proprietà di una società di noleggio", di "provvedere all'ulteriore notifica del verbale di contestazione al locatario o al conducente del veicolo indicato dalla Società stessa", poiché in tal modo "si evita di attivare un'anomala procedura per la quale i verbali divengono, erroneamente, dopo 60 giorni dalla notifica alla Società, titoli esecutivi nei confronti della stessa, innestando un contenzioso che, oltre ad aggravare inutilmente il lavoro della Prefettura, comporta un maggiore onere per l'Amministrazione necessariamente soccombente".

6.2.2. Ciò detto, tale risalente indirizzo - come si notava in premessa - è stato, di recente, riproposto da questa Corte.

Essa - nel rigettare un ricorso del Comune di (omissis) avverso sentenza del Tribunale di Palermo, confermativa dell'accoglimento dell'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. proposta proprio dalla società (omissis) in relazione a cartella di pagamento relativa a crediti del Comune per sanzioni conseguenti ad infrazioni stradali - ha affermato che tale società aveva "ottemperato all'obbligo su di essa gravante di comunicare all'ente impositore i nominativi ed i recapiti di coloro che avevano preso a noleggio i veicoli, con ciò evitando che il verbale divenisse titolo esecutivo"; su tali basi questa Corte ha ritenuto che la decisione allora impugnata avesse "correttamente accertato l'illegittimità della cartella di pagamento opposta per fatti estintivi ed impeditivi dell'obbligazione sanzionatoria" (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, ord. 10833 del 2020, cit.).

Si è, pertanto, ritenuto corretto l'impiego, da parte della società (omissis) dello strumento dell'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ., osservandosi come "il ricorso all'opposizione prevista dalla I. n. 689 del 1981" (ovvero, "ratione temporis", dall'art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011") è limitato "ai casi in cui la parte deduca vizi della notifica del verbale, quando il destinatario non abbia avuto conoscenza del procedimento di formazione del titolo in ragione di un correlativo vizio, radicandosi altrimenti il rimedio generale dell'opposizione all'esecuzione" (così, nuovamente, Cass. Sez. 3, ord. 10833 del 2020, cit.). Da segnalare è, inoltre, la circostanza che la pronuncia in esame, nel pervenire a tale ultima conclusione, abbia inteso riferirsi al noto arresto delle Sezioni Unite in tema di opposizione c.d. "recuperatoria" (si tratta di Cass. Sez. Un., sent. 22 settembre 2017, n. 22080, Rv. 645323-01).

6.2.3. Tuttavia, proprio il riferimento all'arresto delle Sezioni Unite determina - diversamente da quanto si legge nella sentenza di questa Terza Sezione da ultimo citata - la necessità di ribadire l'orientamento tradizionale (di cui meglio si dirà di seguito), che esclude, per chi dia in noleggio autovetture senza conducente, la possibilità di ricorrere allo strumento dell'opposizione all'esecuzione.

È noto, infatti, che le Sezioni Unite - sul presupposto che la notificazione del verbale di accertamento di infrazione stradale, "per come delineata dal legislatore nella norma apposita", ovvero l'art. 201, comma 5, cod. strada, "non è presupposto di esistenza del titolo esecutivo", bensì "fatto costitutivo del (mantenimento del) diritto dell'amministra-zione ad ottenere il pagamento della sanzione" - ha ritenuto che l'omessa (o invalida) notificazione "non attiene al rapporto, ma all'agire dell'amministrazione, impedendo non tanto la formazione del titolo esecutivo stragiudiziale quanto il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva" (così Cass. Sez. Un., sent. n. 22080 del 2017, cit.). Per questa ragione, esse hanno affermato che "il rimedio tipico per fare valere i vizi del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento va individuato nell'opposizione a questo verbale", giacché, una "volta escluso che l'omessa (o la tardiva o l'invalida) notificazione del verbale di influenzando piuttosto la regolarità formale dell'azione della p.a., va esclusa la possibilità di esperire l'opposizione all'esecuzione" (così, nuovamente, Cass. Sez. Un. , sent. n. 22080 del 2017, cit.). Su tali basi, dunque, va confermato l'orientamento secondo cui, il dedotto difetto di legittimazione passiva - per l'inapplicabilità, alle società di noleggio veicoli senza conducente, dell'art. 196 cod. strada - avrebbe dovuto farsi valere, da parte della (omissis) in dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale, mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ex artt. 203 e 204-bis cod. strada, per impedire che gli stessi divenissero definitivi (in tal senso, Cass. Sez. 6-3, ord. 13664 del 2017, cit., nonché, in motivazione, sia Cass. Sez. 6-2, ord. 25 gennaio 2018, n. 1845, Rv. 647384-01 che Cass. Sez. 6-2„grd. 5 giugno 201.8, n. 1.4.552, non massimata).

D'altra parte, in senso contrario a tale conclusione non può addursi la circostanza - invece nuovamente valorizzata, da ultimo, sempre da Cass. Sez. ord. 10833 del 2020, cit. - secondo cui l'art. 196 cod. strada (nel testo applicabile "ratione temporis" al presente giudizio) non include il noleggiatore tra i soggetti responsabili in solido, ex art. 196 cod. strada, con il responsabile dell'infrazione.

Sul punto, va ribadito che, secondo l'indirizzo giurisprudenziale riconfermato, l'argomento "puramente testuale", sul quale si fonda la tesi che nega la legittimazione passiva del noleggiatore, "non convince, perché privo di una sistematica valutazione della disciplina della solidarietà dettata in via generale dall'art. 196 Codice della Strada". Esso, difatti, non tiene conto "della ratio complessiva della norma in questione, che ha voluto prevedere soggetti diversi dal proprietario del veicolo, quali obbligati in vIa solidale, solo nelle ipote.si specificamente indicate come l'usufruttario, l'acquirente con patto di riservato dominio o l'utilizzatore a titolo di locazione finanziaria"; invero il silenzio serbato dalla norma sul "semplice locatore del veicolo" si spiega "in ragione dell'agevole identificabilità, negli altri casi (diversamente dalla locazione semplice), del soggetto solidalmente responsabile", sicché la norma "intende assicurare, attraverso la titolarità di un diritto adeguatamente e agevolmente accertabile, la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione". Invece, nel caso della "locazione del veicolo senza conducente, il rapporto di locazione riguarda solo il locatore e il locatario e il nominativo di quest'ultimo è noto al solo locatore", tale essendo "la ragione della mancata equiparazione del locatore alle ipotesi su indicate" (così, in motivazione, Cass. Sez. 6-2, sent. 24 settembre 2015, n. 18988, Rv. 636528-01; Cass. Sez. 6-2, ord. 25 gennaio 2018, n. 1845, Rv. 647384-01; Cass. Sez. 6-2, ord. 5 giugno 2018, n. 14452, non massimata; Cass. Sez. 2, ord. 1,7 gennaio 2019, n. 1214; Cass. Sez. 6-3, ord. 19 febbreio 2019, n. 4735; Cass. Sez. 6-3, ord. 26 maggio 2020, n. 9675; Cass. Sez. 2, ord. 15 settembre 2021, n. 24926).

Né può dirsi, in senso contrario che "la ratio decidendi di queste sentenze, in quanto basata espressamente sulla necessità che il proprietario-locatore collabori alla identificazione del trasgressore comunicandone le generalità", non ricorre allorché il comportamento del noleggiatore sia "stato sempre improntato .. per ipotizzare una corresponsabilità del proprietario locatore" nelle ipotesi "in cui abbia ottemperato al proprio onere di comunicazione delle generalità dei soggetti locatari degli autoveicoli", dovendo "essere ritenuto estraneo ad ogni responsabilità, non avendo avuto la materiale disponibilità dei veicoli, e ciò in forza della norma speciale contenuta nel combinato disposto tra art. 196, 1° co. ed art. 84 del CdS e del generale principio di stretta legalità delle sanzioni amministrative che deve ispirare l'interpretazione delle relative disposizioni" (così Cass. Sez. 3, ord. 10833 del 2020, cit.).

Questa affermazione, infatti, non tìene in debito conto una circostanza già rilevata - peraltro, solo incidentalmente - da questa Corte, ed alla quale già sopra si accennava. Ovvero, che tale obbligo di comunicazione risulta privo di base normativa, non individuabile nell'art. 386 reg. esec. cod. strada, che non menziona - tra i soggetti tenuti a comunicare alle autorità competenti, in caso di alienazione del veicolo, di non essere proprietario o titolare di uno dei diritti di cui all'art. 196 cod. strada - il "locatore" del veicolo (come già sottolineato da Cass. Sez. 6-3, ord. n. 13664 del 2017, cit.).

6.2.4. In conclusione, il ricorso va rigettato, dovendo ribadirsi l'inammissibilità dell'opposizione, non potendo configurarsi l'avvenuta comunicazione, da parte della società di noleggio, del nominativo dei propri clienti quale fatto sopravvenuto "estintivo" della pretesa creditoria di cui alla cartella di pagamento, costituendo, piuttosto, circostanza da farsi valere mediante opposizione ai verbali dì contestazione dell'infrazione stradale.

7. L'esistenza di orientamenti non del tutto univoci nella giurisprudenza dí questa Corte consente l'integrale compensazione, tra le parti, delle spese del presente giudizio di legittimità.

Si tratta, infatti, di evenienza idonea ad integrare "giusto motivo" ex art. 92 cod. proc. civ., nel testo vigente (essendo stata l'opposizione all'esecuzione proposta con citazione del 31 maggio 2016), ovvero non solo come novellato dall'art. 13, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 novembre 2014, n. 162, ma come risultante dall'inteniento "additi ‘io" operato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 77, del 19 aprile 2018).

In base ad esso, infatti, si fa luogo alla compensazione delle spese di lite non soltanto se "vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti", ma pure in presenza di ragioni "analoghe" - ossia "di pari, o maggiore, gravità ed eccezionalità" - rispetto "a quelle testualmente previste". Nel novero delle stesse, dunque, può farsi rientrare anche la non univocità del "diritto vivente" di questa Corte nella materia esaminata.

8. In ragione del rigetto del ricorso, sussiste, a carico della ricorrente, l'obbligo di versare, se dovuto secondo un accertamento spettante all'amministrazione giudiziaria (Cass. Ce--, Un., sent. 20 febbraio 2020, n. 4315, Rv. 657198-01), l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso, compensando integralmente tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 11.5, ne! testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente, se dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari, in ipotesi, a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 13.