Svolgimento del processo

1. la società (OMISSIS) S.r.l., E.C., E.N. e D.V., nelle rispettive qualità di proprietaria, la prima, e di conducenti, gli altri, del motoscafo tipo “lancia” targato (OMISSIS) e del motoscafo tipo “lancia” targato (OMISSIS), in possesso delle autorizzazioni n. (omissis) e n. (omissis), rilasciate dal Comune di San Stino di Livenza, proposero opposizione al Giudice di Pace di Venezia contro dodici ordinanze-ingiunzioni (in seguito: “ordinanze”) del Comune di Venezia. Tali ordinanze si fondavano sui verbali della polizia municipale di Venezia che, in ciascuna occasione (gli illeciti risalgono al periodo 15 maggio-15 luglio 2011), per quanto qui rileva, sanzionavano la violazione dell’art. 5, comma 3, dell’ordinanza n. 310 del 2006 del Comune di Venezia, per avere svolto il servizio di trasporto con conducente in Canal Grande e nella z.t.l. lagunare nonostante il divieto previsto per la categoria di natante in determinate fasce orarie (in dettaglio: la circolazione è consentita soltanto dalle ore 16 alle ore 21 e dalle ore 17 alle 22 nella vigenza dell’ora legale);

2. il Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 45/2017, disapplicata l’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, in accoglimento del ricorso, annullò i provvedimenti impugnati;

3. la decisione di prime cure è stata totalmente riformata dal Tribunale di Venezia che, con la sentenza indicata in epigrafe, nel contraddittorio delle parti private, ha accolto l’appello del Comune di Venezia e ha confermato le ordinanze sulla base della considerazione che la previsione di un divieto di accesso alla z.t.l. delle acque interne di Venezia, con esclusione delle ore serali, nei confronti dei titolati con autorizzazione rilasciata da Comuni diversi dal Comune di Venezia, è conforme alla normativa interna ed europea, in quanto (cfr. pag. 13 della sentenza) «[s]i tratta di tutelare Venezia dai danni del moto ondoso (argomento quanto mai attuale visto anche l’aggravarsi del fenomeno delle maree) e il Comune nel limitare (e si badi non “nell’escludere”) la circolazione dei natanti NCC titolati altrove ha inteso, muovendosi nei confini della ragionevolezza (entro i quali vi è il merito amministrativo, imperscrutabile ad opera di questo giudice ordinario), arginare il fenomeno favorendo quei soggetti, titolari di servizio pubblico, direttamente a lui facente capo mediante il sistema delle autorizzazioni a numero chiuso e quindi più facilmente controllabili (anche mediante la “minaccia” incombente della revoca dell’autorizzazione che ben intimorisce, più di altra sanzione, i soggetti che, professionalmente o comunque con scopi patenti di lucro, navigano le acque interne di Venezia)»;

4. avverso la sentenza d’appello la società (OMISSIS) S.r.l., E.C., E.N. e D.V. (in seguito: “i ricorrenti”) hanno proposto ricorso per cassazione, articolato in un complesso motivo; il Comune di Venezia ha resistito con controricorso. In prossimità della precedente camera di consiglio del 17/04/2023, le parti hanno i ricorrenti hanno depositato memorie. Questa Corte, in diversa composizione, all’esito di quell’udienza, con ordinanza interlocutoria, atteso che le questioni di diritto oggetto del presente ricorso erano già state rimesse alle Sezioni unite di questa Corte con l’ordinanza 01/03/2022, n. 6781, ha rinviato la causa a nuovo ruolo (ed è per tale ragione che essa viene discussa in questa adunanza camerale) in attesa della decisione delle Sezioni unite, le quali successivamente hanno definito la tematica in esame con sentenza 20/06/2023, n. 17541. Infine, in prossimità di questa camera di consiglio le parti hanno depositato nuove memorie illustrative.

Motivi della decisione

1. con l’unico motivo di ricorso [«1. Impugnazione ex art. 360, c. 1, n. 3) c.p.c. Violazione degli artt. 3, 16, 41, 97, 117, c. 2, lett. e) ed m) della Costituzione. Violazione delle disposizioni disciplinanti la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (Parte III, Titolo IV) e della concorrenza (Parte III, Titolo VII) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, tra i quali gli artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 TFUE, reg. 2454/1002; reg. 12/1998; reg. 1073/2009.

Violazione degli artt. 1, 2, 3 e 8 della legge 287/1990 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, così come degli artt. 5 e 2 del Trattato sull’Unione Europea. Illegittimità e falsa applicazione dell’art. 5 dell’ordinanza n. 310/2006 e s.m.i. del Comune di Venezia anche sotto il profilo della disparità di trattamento tra parimenti titolati»], sulla premessa che la società è titolare di autorizzazioni al noleggio con conducente a mezzo natanti rilasciate, ai sensi della legge reg. Veneto n. 63 del 1993, dal Comune di San Stino di Livenza, i ricorrenti assumono di non contestare il fatto che il Comune di Venezia abbia istituito la z.t.l., ma di dolersi piuttosto che la sentenza d’appello non abbia compreso che è illegittima l’ordinanza n. 310 del 2006 (come pure il regolamento comunale in attuazione dell’art. 5-bis della legge n. 21 del 1992), istitutiva della z.t.l. nelle acquee interne del Comune di Venezia, in quanto reca una disciplina discriminatoria che rispettivamente favorisce e penalizza i titolati a seconda che l’autorizzazione sia stata rilasciata dal Comune di Venezia o da altri Comuni. Soggiungono che l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha rivolto al Comune di Venezia una segnalazione ex art. 21, della legge n. 287 del 1990, secondo cui “le preclusioni all’accesso e alla circolazione alla z.t.l. lagunare per gli n.c.c. autorizzati da Comuni diversi dal Comune di Venezia e, nello specifico, dai Comuni della gronda lagunare, costituiscono una discriminazione, lesiva della concorrenza, tra soggetti che operano su un medesimo mercato”, e che, per il caso di mancata conformazione dell’ente territoriale alle indicazioni della stessa AGCM, quest’ultima si è riservata di esercitare i poteri ex art. 21-bis, legge cit., (compreso quello di promuovere un giudizio) in relazione agli atti amministrativi che determinano distorsioni della concorrenza. Sotto un diverso profilo, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata che non ha colto che le restrizioni all’accesso alla z.t.l. cittadina imposte soltanto ai titolati da altro Comune confliggono sia con i precetti costituzionali - in tema di parità di trattamento (art. 3, Cost.), di libertà dell’iniziativa economica e privata (art. 41, Cost.), e di libera concorrenza (che si desume dall’attribuzione in via esclusiva allo Stato della competenza in detta materia, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.) - sia con la normativa comunitaria (TFUE), la quale vieta agli Stati membri di adottare misure che, in qualche modo, sostengono o proteggono interessi particolari di determinate imprese o che si pongono in contrasto con la liberalizzazione dei trasporti all’interno del mercato unico;

2. il motivo è fondato nei termini di seguito indicati;

3. occorre premettere che gli illeciti amministrativi oggetto del giudizio attengono alla violazione dell’art. 5, comma 3, dell’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, sanzionato dall’art. 7-bis, del d.lgs. 18 agosto 2000 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), che così recita: «Fatte salve le ulteriori limitazioni previste dai titoli abilitativi, alle unità a motore adibite a trasporto persone aventi portata massima fino a venti persone compreso il conducente, in possesso di titoli autorizzatori rilasciati da Comuni diversi dal Comune di Venezia, ai sensi della legge regionale del Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, anche se iscritte in appositi registri per trasporto di persone, è consentita la circolazione esclusivamente nel Canal Grande di Venezia dalle ore 16.00 (dalle ore 17.00 nel periodo di vigenza dell’ora legale) alle ore 21 (alle ore 22.00 nel periodo di vigenza dell’ora legale)»;

4. nella fattispecie concreta le impugnate ordinanze contestano che “la nave motoscafo con uso ncc transitava nel centro storico di Venezia con passeggeri a bordo nonostante il divieto previsto per le navi adibite al ncc aventi autorizzazione rilasciata da Comune diverso da quello di Venezia”. L’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che costituisce il fondamento delle sanzioni qui impugnate, è stata adottata in conformità del regolamento comunale in attuazione della legge reg. Veneto n. 63 del 1993; detta legge regionale disciplina l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di trasporto non di linea pubblico e privato, di persone e cose nelle acque di navigazione interna, in conformità della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”). L’art. 5-bis (“Accesso nel territorio di altri comuni”) della legge quadro statale stabiliva che, per il servizio di noleggio con conducente, i Comuni potessero prevedere delle limitazioni alla regolamentazione dell’accesso nel loro territorio o, specificamente, all’interno delle aree a traffico limitato dello stesso, da parte dei titolari di autorizzazioni rilasciate da Comuni diversi da quello di Venezia;

5. è utile ricordare che Cass. Sez. U., 20/06/2023, n. 17541 (in senso conforme, tra le altre, Cass. 14/07/2023, n. 20278, che ripropone il filo conduttore del pronunciamento delle Sezioni unite) ha articolato il principio di diritto per il quale l’art. 5-bis, legge n. 21 del 1992, introdotto dall’art. 29 co. 1-quater, d.l. 207 del 2008, conv. con mod. dalla legge n. 14 del 2009, non era in vigore nel 2011, all’epoca delle contestazioni degli illeciti, dato che, in realtà, l’efficacia della fattispecie, così come delle altre previste dall’art. 29, comma 1- quater, era sospesa. Ed infatti, secondo la massima ufficiale dell’indicata pronuncia delle Sezioni unite, «[i]n tema di noleggio con conducente, per effetto della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, il legislatore ha sospeso l’efficacia - posticipata al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017) - delle fattispecie introdotte dall’art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207 del 2008 (inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009), le quali non hanno abrogato le previgenti disposizioni di cui agli artt. 3 e 11 della legge quadro n. 21 del 1992, ma le hanno soltanto integrate, con la conseguenza che queste ultime devono ritenersi vigenti e applicabili durante il periodo della indicata sospensione»;

6. nel nostro caso la rilevanza della decisione delle Sezioni unite è mitigata dal fatto che l’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006 è stata approvata prima delle menzionate modifiche della legge quadro n. 21 del 1992. E tuttavia il ricorso è fondato per le seguenti ragioni, che risultano dirimenti rispetto alla fitta trama delle doglianze dei ricorrenti;

7. la tesi difensiva del Comune di Venezia (cfr. pagg. 2 e ss. della memoria del 06/10/2023) è che l’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006 - che ha istituito la zona a traffico limitato lagunare e ha disciplinato i transiti a seconda del tipo di natanti e di operatori - non reca alcuna limitazione intollerabile all’esercizio dell’attività di NCC svolta dalla società controricorrente perché consente comunque a (OMISSIS) S.r.l. la navigazione nella maggior parte delle acque cittadine e, nel vietare l’accesso nel Canal Grande in determinate fasce orarie, nella sostanza, tutela la città lagunare dal moto ondoso e persegue le finalità di salvaguardia del patrimonio culturale paesaggistico e ambientale, in attuazione dell’art. 9 della Costituzione;

8. sul piano normativo, la premessa (anticipata al punto 1.3.) è che la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), attribuisce rispettivamente alle Regioni (art. 4) e ai Comuni (art. 5) competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i Comuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni. La conseguente legge reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale – che si colloca entro i binari delle disposizioni statali e regionali – non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residuale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato;

9. così tracciate le coordinate delle competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziate le disposizioni (come la determina dirigenziale n. 310 del 2006) che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli operatori NCC), prevedono una disciplina differenziata, in relazione alla circolazione nella ztl istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri Comuni della c.d. gronda lagnare. Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque della ztl cittadina;

10. nello specifico, la determina dirigenziale n. 310 del 2006 è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia, anziché statuire sulle modalità di svolgimento del servizio NCC, introduce limitazioni all’accesso alla ztl per i natanti titolati da altri Comuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse, non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea, quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città, in funzione della salvaguardia dell’assetto ambientale e della tutela del patrimonio artistico e monumentale della laguna di Venezia;

11. da una diversa angolazione giuridica, è persuasiva l’allegazione dei ricorrenti circa l’intervento dell’AGCM, la quale ha segnalato (ai sensi dell’art. 21, legge n. 287 del 1990) “distorsioni concorrenziali” indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che creano una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni. Al riguardo è sufficiente richiamare Cass. Sez. U., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25) che, a proposito della normativa statale, alla quale le disposizioni (regionali e) comunali debbono attenersi, constata che «l’esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 - in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità - ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle Autorità indipendenti di settore, quali l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economico-regolatoria dell'autotrasporto di persone non di linea) e l’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato (AGCM), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea - taxi e NCC - richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l'evoluzione del mercato)»;

12. in conclusione, il ricorso va accolto; non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito con l’annullamento delle ordinanze-ingiunzioni impugnate;

13. per l’assoluta novità delle questioni trattate e per il consolidarsi della giurisprudenza – che si è cimentata con una parte dei profili giuridici dibattuti nel presente giudizio - successivamente alla proposizione del ricorso per cassazione (notificato il 05/02/2020), sussistono giusti motivi, ai sensi dell’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., per compensare integralmente, tra le parti, le spese dei due gradi di merito e quelle del giudizio di legittimità;

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla le ordinanze-ingiunzioni impugnate; compensa, tra le parti, le spese dei gradi di merito e quelle del presente giudizio di legittimità.