Svolgimento del processo

- con sentenza n. 12461 del 2018, il Tribunale di Milano dichiarava inammissibile l'opposizione proposta dalla SICILY BY CAR Spa avverso l'ingiunzione di pagamento emessa dal Comune di Milano n. (Omissis) con cui veniva intimato il pagamento di Euro 37.056,00 a titolo di sanzioni per violazioni del Codice della Strada commesse a mezzo di veicoli di sua proprietà;

- interposto gravame dalla SICILY BY CAR, la Corte di appello di Milano, nella resistenza del Comune appellato, rigettava l'impugnazione e per l'effetto confermava la decisione del giudice di prime cure, con compensazione delle spese del grado.

A sostegno della decisione adottata il giudice di merito rilevato che si trattava di opposizione avverso ordinanza ingiunzione, evidenziava che il Comune aveva fornito la prova di avere ritualmente notificato alla società opponente i verbali, che non erano stati opposti, limitandosi a comunicare i nominativi dei vari sublocatari, per cui doveva ritenersi che avevano acquisito la efficacia di titolo esecutivo. Ne derivava che erano precluse censure diverse da quelle afferenti esistenza e validità del titolo di ingiunzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., mentre quelle proposte attenevano, in parte, al merito della pretesa sanzionatoria, come il difetto di legittimazione passiva, e, in parte, alla regolarità formale dell'ingiunzione;

- avverso la sentenza della Corte territoriale ha proposto ricorso per cassazione la stessa società SICILY BY CAR, articolando un unico motivo, cui ha resistito il Comune di Milano con controricorso;

- in data 15 maggio 2023 è stata formulata dal Presidente ex art. 380-bis c.p.c. proposta di definizione del ricorso con declaratoria di inammissibilità ex art. 380-bis, n. 1), c.p.c., regolarmente comunicata alle parti, cui ha fatto seguito, il 25 maggio 2023, a mezzo del difensore munito di nuova procura speciale, il deposito da parte della stessa ricorrente di istanza per la definizione del giudizio;

- la trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma e 380 bis.1 c.p.c. e la ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

Motivi della decisione

- con l'unico motivo la società ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione dell'art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, dell'art. 7 D.Lgs. n. 150 del 2011, degli artt. 201, 203, 204 bis, 205, 206 D.Lgs. n. 285 del 1992, oltre a violazione e a falsa applicazione dell'art. 196, comma 1 D.Lgs. n. 285 del 1992 in combinato disposto con l'art. 84 D.Lgs. n. 285 del 1992, anche come modificato e integrato dall'art. 1, comma 1 lett. g-ter del D.L. n. 121 del 2021, conv. in legge con modificazioni ed integrazioni con la legge n. 156 del 2021; prosegue la ricorrente con la denuncia di inadeguata, erronea e ingiusta valutazione dei presupposti dell'opposizione all'ingiunzione di pagamento per sanzioni per violazioni del codice della strada in ipotesi di inesistenza del titolo esecutivo, oltre ad inadeguata, erronea e ingiusta valutazione delle domande proposte dalla società, all'omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti in relazione al merito della controversia e ai motivi della proposta opposizione all'ingiunzione di pagamento ex art. 3 del r.d. n. 639/1910; insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio. Motivo formulato ai sensi e per gli effetti dell'art. 360 n. 3 e n. 5 c.p.c.

Infatti, secondo la ricorrente, avendo essa provveduto a comunicare, tempestivamente, alla Polizia municipale di Milano, i nominativi dei soggetti locatari dei veicoli interessati dalle riscontrate infrazioni al codice stradale, con ciò avrebbe "evitato che il singolo verbale divenisse titolo esecutivo nei confronti della medesima".

Avrebbe, pertanto, errato il Tribunale, prima, e la Corte di appello, poi, in ragione della qualificazione dell'opposizione promossa, nel non accertare l'illegittimità dell'ingiunzione di pagamento, per fatti estintivi e impeditivi dell'obbligazione sanzionatoria.

A conferma di tale impostazione, inoltre, la ricorrente deduce che, in base al combinato disposto degli artt. 196 e 84 cod. strada, in caso di noleggio di veicoli senza conducente, il solo locatario risponde solidalmente, in vece del proprietario/locatore, con l'autore della violazione, donde il difetto di legittimazione passiva di essa SICILY BY CAR, dedotto in giudizio come causa di inesistenza del titolo esecutivo. Circostanza che l'adito giudicante avrebbe dovuto senz'altro valutare, considerato che la sua cognizione non doveva limitarsi alla verifica dei presupposti formali di validità dell'atto impositivo, ma estendersi al merito della pretesa.

In tal senso, del resto, oltre al consolidato orientamento espresso - nell'ambito della giurisprudenza di merito maggiormente interessatasi di detto contenzioso - dal Tribunale di Palermo, la ricorrente richiama alcuni arresti di questa Corte (Cass. n. 9328 del 1998; Cass. 24 agosto 2004 n. 16717; da ultimo, Cass. 10 febbraio 2020 n. 10833). Né in senso contrario potrebbe, invece, invocarsi la pronuncia di questo giudice di legittimità - si tratta di Cass. 24 settembre 2015 n. 18988 - che ha interpretato il suddetto combinato disposto normativo nel senso di ritenere il locatore, comunque, tenuto in solido al pagamento della sanzione, anche nel caso della locazione del veicolo senza conducente, e ciò sul rilievo che "il rapporto di locazione riguarda solo il locatore e il locatario" e che "il nominativo di quest'ultimo è noto al solo locatore". Difatti, proprio la circostanza che - come avvenuto anche nel caso che occupa - i nominativi dei locatari fossero stati previamente comunicati farebbe venire meno la "ratio" del riconoscimento della responsabilità solidale anche del locatore/proprietario. D'altra parte, nel senso del proprio difetto di legittimazione, la ricorrente invoca la necessità che delle norme relative alle sanzioni amministrative - tale essendo quella di cui al citato art. 196 cod. strada - venga esclusa un'interpretazione estensiva, o addirittura analogica, "in malam partem". Infine, a fugare ogni dubbio vi sarebbe l'art. 1, comma 1 lett. g-ter) del D.L. n. 121 del 2021, conv. in legge con modificaz. ed integraz. con la legge n. 156 del 2021, che essendo norma di interpretazione autentica dell'art. 196, comma 1 seconda parte cod. strada ha efficacia retroattiva ed è applicabile in ogni tempo, anche alle fattispecie pregresse alla sua emanazione. Insiste per la radicale inesistenza del titolo esecutivo in relazione ai verbali di contestazione notificati per i quali – tutti – la ricorrente ha regolarmente attivato la procedura di rinotifica nei confronti dei locatari. Del resto la tutela dell'Amministrazione quanto alla identificabilità del locatario del veicolo senza conducente appare – ad avviso della ricorrente – assicurata dalle norme di comportamento dettate dalla circolare del Ministero dell'interno n. 300/a/48507/113/2 del 15.01.1994 che per l'applicazione dell'art. 196 cod. strada indica il locatario come responsabile in solido, con l'autore della violazione, nell'ipotesi di infrazioni commesse con veicoli adibiti a locazione senza conducente, onera la società di noleggio, destinataria della notifica della contravvenzione elevata riguardo a veicolo nel tempo in cui era stato locato, di comunicare tempestivamente all'Amministrazione la generalità del locatario ai fini di indirizzare allo stesso regolare notifica ex art. 201 cod. strada.

Infine, in limine litis, osserva che il Comune di Milano non avrebbe mai provato di non aver già incassato, dai locatari, le somme oggetto della cartella, con il rischio concreto di una duplicazione del credito.

A seguito della comunicazione della proposta, la ricorrente insiste nella richiesta di accoglimento del ricorso ritenendo sussistere i presupposti per ritenere ad essa non opponibili i verbali di accertamento, seppure alla medesima tempestivamente notificati, per difetto di legittimazione passiva, oltre a ritenere applicabile alla specie l'art. 196, comma 1 seconda parte del cod. strada, come novellato dall'art. 1, lett. g-ter) D.L. n. 121 del 2021, conv. in legge con modificazioni e integrazioni con la legge n. 156 del 2021, trattandosi di una norma di interpretazione autentica, richiamato il principio di stretta legalità di cui all'art. 7 della CEDU.

Il Collegio non è di questo avviso, ritenendo condivisibile il contenuto della proposta ex art. 380-bis c.p.c., non offrendo l'istanza di parte ricorrente argomenti ulteriori rispetto a quelli contenuti nel ricorso.

In via preliminare, va dato atto che la sopravvenienza normativa, richiamata dalla ricorrente (l'art. 196 cod. strada è stato, infatti, modificato dall'art. 1, comma 1 lettera g-ter, del decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156), sebbene destinata, "pro futuro", ad incidere sulla questione oggi all'esame di questa Corte, risulta priva di rilevanza, invece, rispetto al presente giudizio.

Va, infatti, ribadito che in materia di sanzioni amministrative - tali essendo quelle comminate all'odierna ricorrente e costituenti il presupposto della cartella di pagamento fatta dalla stessa, poi, oggetto di opposizione - non trova applicazione il principio della retroattività della legge più favorevole (da ultimo, Cass. 13 giugno 2022 n. 19030). Infatti, la premessa per l'applicazione retroattiva della previsione comporterebbe necessariamente il riconoscimento della natura sostanzialmente penale della sanzione de qua alla luce dei "criteri Engel" onde escludere che possa qualificarsi come sanzione formalmente amministrativa. Tale valutazione, però, non può che dare esito negativo, in quanto non è una sanzione diretta a tutelare beni tipicamente protetti dalle norme penali; l'effetto preventivo è piuttosto tipico della funzione amministrativa; inoltre, la sanzione medesima non presenta quella connotazione di gravità da determinare elementi di afflizione personale o tali da presentare un carattere socialmente riprovevole o da poter influenzare la vita professionale del destinatario. Così concludendo, la Corte è in linea con i propri precedenti in fattispecie analoghe (cfr. Cass. n. 15927 del 2022; Cass. n. 14152 del 2022, tra le più recenti).

Ne consegue che la complessiva doglianza va esaminata alla luce della normativa previgente.

Tanto chiarito, reputa questo Collegio che si debba muovere dalla constatazione - esaminando la giurisprudenza di legittimità, formatasi in materia, in una prospettiva diacronica - che effettivamente, come sostenuto dalla ricorrente, non mancano arresti a favore della tesi da essa sostenuta, come del resto già osservato di recente da questa Corte (Cass. n. 1383 del 2023).

Esiste, infatti, un più risalente indirizzo di questa Corte che offre argomenti a sostegno della tesi di SICILY BY CAR, indirizzo che da ultimo è stato condiviso da Cass. n. 10833 del 2020, pronuncia richiamata dalla ricorrente. In base a tale indirizzo "non è contestabile, in via generale, che delle infrazioni commesse con autoveicolo a noleggio debba rispondere il locatario", essendosi "però precisato che ciò è possibile ogni qualvolta sia stato tempestivamente comunicato agli organi accertatori il nominativo del locatario", e ciò in quanto il testo dell'art. 84 cod. strada "non comporta" automaticamente "la sostituzione del locatario... al proprietario nella responsabilità", giacché "incombe all'opponente la prova delle circostanze modificative o estintive del credito" (così già Cass. 18 settembre 1998 n. 9328, non massimata sul punto, che si pone come pronuncia capofila dell'indirizzo giurisprudenziale richiamato dalla ricorrente).

La sentenza citata, dunque, configura effettivamente la comunicazione dell'identità del locatario quale fatto sopravvenuto (rispetto alla notificazione dell'infrazione stradale ex art. 201 cod. strada), idoneo a paralizzare – sebbene non sia chiaro se con efficacia impeditiva o addirittura estintiva - la pretesa creditoria dell'Amministrazione.

Analogo ordine di idee è stato espresso pure da una successiva pronuncia di questa Corte, che richiama specificamente quella appena illustrata, ribadendo essere "legittimo e possibile" il "far valere davanti al giudice del merito la esclusione della responsabilità del noleggiatore, per affermare quella di coloro che hanno noleggiato tali autoveicoli, ai sensi dell'art. 196 cod. strada, in riferimento all'art. 86 (recte 84) dello stesso codice", fermo restando, però, che "tale concentrazione della responsabilità per la violazione alle regole del codice stradale in capo a colui che abbia noleggiato l'autoveicolo, suppone che il noleggiatore abbia comunicato agli organi accertatori, o all'ente cui essi fanno capo, ai sensi dell'art. 386 del regolamento di esecuzione ed attuazione del codice, le generalità del locatario (presunto trasgressore)", e "che tale obbligo" sia stato "allegato fin dal primo atto giurisdizionale, con il quale s'impugni la cartella esattoriale-titolo esecutivo, emessa dopo la notifica del verbale di violazione amministrativa" (Cass. 24 agosto 2004 n. 16717, non massimata). Da segnalare, di questa pronuncia, è soprattutto il riferimento all'art. 386 reg. esec. cod. strada, individuato quale "fondamento" dell'obbligo di comunicazione dei nominativi dei presunti trasgressori (nonché, per l'Amministrazione, della necessità della rinnovata notificazione, ad essi, dei verbali di accertamento dell'infrazione).

Tale norma, invero, stabilisce che "Quando viene effettuata la notificazione all'intestatario del certificato di proprietà o ad uno dei soggetti indicati nell'articolo 196 del Codice e questi, con dichiarazione contenente, nel caso di alienazione, gli estremi dell'atto notarile, informa l'ufficio o il comando procedente che non è proprietario del veicolo, né titolare di alcuno dei diritti di cui al medesimo articolo 196 alla data dell'accertamento della violazione per la quale si procede, l'ufficio o comando interessati, se riscontrano l'esattezza delle notizie fornite, rinnovano la notificazione all'effettivo responsabile, con relativo addebito delle ulteriori spese, entro i termini previsti dall'articolo 201 del Codice. Tali termini decorrono dalla data di ricezione da parte dell'ufficio o comando delle notizie fornite dal destinatario della precedente notificazione", per cui è da escludere che essa possa essere posta a fondamento di un obbligo di comunicazione ai fini che qui interessano.

Peraltro, sempre a sostegno di tale impostazione, l'odierna ricorrente richiama pure quanto previsto dalla circolare del Ministero dell'Interno del 15 gennaio 1994, n. 300/A/48507/113/2.

Nella citata circolare si afferma che "l'art. 196 del Codice della strada, nel disciplinare il principio di solidarietà, indica il locatario come responsabile in solido, con l'autore della violazione, nelle ipotesi di infrazioni commesse con veicoli adibiti a locazione senza conducente (art. 84), escludendo da ogni responsabilità le imprese locatrici", sicché - posto che il "dettato della norma non consente margini interpretativi" - si affermava la necessità per "l'organo accertatore, una volta verificato che il veicolo è di proprietà di una società di noleggio", di "provvedere all'ulteriore notifica del verbale di contestazione al locatario o al conducente del veicolo indicato dalla Società stessa", poiché in tal modo "si evita di attivare un'anomala procedura per la quale i verbali divengono, erroneamente, dopo 60 giorni dalla notifica alla Società, titoli esecutivi nei confronti della stessa, innestando un contenzioso che, oltre ad aggravare inutilmente il lavoro della Prefettura, comporta un maggiore onere per l'Amministrazione necessariamente soccombente".

Orbene, tale risalente indirizzo - come si notava in premessa - è stato, di recente, riproposto da questa Corte (Cass. n. 10833/2020, cit.), che nel rigettare un ricorso del Comune di Firenze avverso sentenza del Tribunale di Palermo, confermativa dell'accoglimento dell'opposizione ex art. 615 c.p.c. proposta proprio dalla società SICILY BY CAR in relazione a cartella di pagamento relativa a crediti del Comune per sanzioni conseguenti ad infrazioni stradali - ha affermato che tale società aveva "ottemperato all'obbligo su di essa gravante di comunicare all'ente impositore i nominativi ed i recapiti di coloro che avevano preso a noleggio i veicoli, con ciò evitando che il verbale divenisse titolo esecutivo"; su tali basi questa Corte ha ritenuto che la decisione allora impugnata avesse "correttamente accertato l'illegittimità della cartella di pagamento opposta per fatti estintivi ed impeditivi dell'obbligazione sanzionatoria".

Siffatta statuizione però si pone in contrasto con l'arresto delle Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 22 settembre 2017 n. 22080, pure richiamate dalla sentenza) secondo cui presupposto che la notificazione del verbale di accertamento di infrazione stradale, per come delineata dall'art. 201, comma 5, cod. strada, "non è presupposto di esistenza del titolo esecutivo", bensì "fatto costitutivo del (mantenimento del) diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione", con la conseguenza che l'omessa (o invalida) notificazione "non attiene al rapporto, ma all'agire dell'amministrazione, impedendo non tanto la formazione del titolo esecutivo stragiudiziale quanto il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva". Per questa ragione è stato affermato che "il rimedio tipico per fare valere i vizi del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento va individuato nell'opposizione a questo verbale", giacché, una "volta escluso che l'omessa (o la tardiva ovvero l'invalida) notificazione del verbale di accertamento impedisca la formazione del titolo esecutivo, influenzando piuttosto la regolarità formale dell'azione della p.a., va esclusa la possibilità di esperire l'opposizione all'esecuzione" (così, nuovamente, Cass. Sez. Un., n. 22080/2017 cit.).

Su tali basi, dunque, va confermato l'orientamento secondo cui il dedotto difetto di legittimazione passiva per l'inapplicabilità, alle società di noleggio veicoli senza conducente, dell'art. 196 cod. strada avrebbe dovuto farsi valere, da parte della SICILY BY CAR, sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale, mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace ex artt. 203 e 204-bis cod. strada, per impedire che gli stessi divenissero definitivi (in tal senso, Cass. n. 13664 del 2017; Cass. n. 1845 del 2018; Cass. n. 14552 del 2018).

Quanto poi al richiamo della seconda parte del 1 comma dell'art. 196 cod. strada, questa Corte ha già più volte affermato che deve interpretarsi nel senso che il locatore è un ulteriore soggetto obbligato solidalmente, oltre al proprietario o ai soggetti equiparati e al conducente, con il responsabile dell'infrazione.

Sul punto, va ribadito che, secondo l'indirizzo giurisprudenziale qui condiviso, l'argomento "puramente testuale", sul quale si fonda la tesi che nega la legittimazione passiva del noleggiatore, "non convince, perché privo di una sistematica valutazione della disciplina della solidarietà dettata in via generale dall'art. 196 Codice della Strada". Esso, difatti, non tiene conto "della ratio complessiva della norma in questione, che ha voluto prevedere soggetti diversi dal proprietario del veicolo, quali obbligati in via solidale, solo nelle ipotesi specificamente indicate come l'usufruttuario, l'acquirente con patto di riservato dominio o l'utilizzatore a titolo di locazione finanziaria"; infatti, il silenzio serbato dalla norma sul "semplice locatore del veicolo" si spiega "in ragione dell'agevole identificabilità, negli altri casi (diversamente dalla locazione semplice), del soggetto solidalmente responsabile", sicché la norma "intende assicurare, attraverso la titolarità di un diritto adeguatamente e agevolmente accertabile, la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione". Invece, nel caso della "locazione del veicolo senza conducente, il rapporto di locazione riguarda solo il locatore e il locatario e il nominativo di quest'ultimo è noto al solo locatore", tale essendo "la ragione della mancata equiparazione del locatore alle ipotesi su indicate" (così, Cass. 24 settembre 2015 n. 18988; Cass. n. 1845/2018 cit.; Cass. n. 14452/2018, non massimata; Cass. 17 gennaio 2019 n. 1214; Cass. 15 settembre 2021 n. 24926).

In conclusione, deve confermarsi la proposta di definizione con la quale si è avvisata la ricorrente della manifesta infondatezza del suo ricorso.

Il ricorso va, pertanto, rigettato, con conseguente condanna della parte ricorrente, risultata soccombente, al pagamento delle spese processuali in favore della parte controricorrente, liquidate come in dispositivo.

Poiché il ricorso è deciso in conformità alla proposta formulata ai sensi dell'art. 380-bis c.p.c., vanno applicati – come previsto dal terzo comma, ultima parte, dello stesso art. 380-bis c.p.c. – il terzo e il quarto comma dell'art. 96 c.p.c., con conseguente condanna della parte ricorrente al pagamento, in favore del Comune controricorrente, di una somma equitativamente determinata (nella misura di cui in dispositivo), nonché al pagamento di una ulteriore somma - nei limiti di legge - in favore della cassa delle ammende.

In considerazione del tenore della pronuncia, va dato atto – ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della stessa ricorrente, di un ulteriore importo a titolo contributo unificato, pari a quello previsto per la proposizione dell'impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità nei confronti del Comune controricorrente che liquida in complessivi Euro 4.300,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso delle spese forfettarie nella misura del 15% e agli accessori di legge; condanna, altresì, ai sensi dell'art. 96 c.p.c., la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente di una somma ulteriore pari a quella sopra liquidata per compensi pari ad Euro 3.000,00, nonché al pagamento della somma di Euro 2.500,00 in favore della cassa delle ammende.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.