Il Reg. (UE) 2021/241 del 12 febbraio 2021, che istituisce il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, pone specifichi obblighi per gli Stati membri ai fini della tutela degli interessi finanziari dell'Unione.
In particolare, al fine di garantire un'effettiva trasparenza, bisognare rilevare l'identità dei titolari effettivi in quanto rappresenta una delle principali misure per la mitigazione dei rischi di riciclaggio e, più in generale, il rischio di infiltrazioni mafiose.
In particolare l'art. 22 “Tutela degli interessi finanziari dell'Unione” par. 2, lettera d) prevede l'obbligo di specifici controlli nell'ambito del PNRR, di raccogliere e garantire l'accesso ad un insieme di categorie standardizzate di dati, tra cui:

• il nome del destinatario finale dei fondi;
• il nome dell'appaltatore e del subappaltatore, ove il destinatario finale dei fondi sia un'amministrazione aggiudicatrice ai sensi delle disposizioni nazionali o dell'Unione in materia di appalti pubblici;
• i dati anagrafici dei titolari effettivi del destinatario dei fondi o appaltatore, ai sensi dell'articolo 3, punto 6, della Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio (IV Direttiva antiricicalggio).

Recentemente, inoltre, la UIF ha pubblicato lo Studio n. 23 della serie Quaderni dell'antiriciclaggio  con l'obiettivo di incrementare la trasparenza e l'integrità negli appalti pubblici.
Lo studio evidenzia che i 12 indicatori analitici proposti in riferimento alle gare pubblicate nel range temporale tra gennaio 2018 e giugno 2023 sono risultati utili nel monitoraggio degli appalti e nelle attività di antiriciclaggio e di investigazione.
Inoltre grazie sempre ai suddetti indicatori è stato possibile elaborare mappe di rischio territoriale e settoriale, permettono di arricchire il patrimonio informativo della stessa UIF. Gli stessi inoltre saranno utilizzati come strumento preliminare di screening ad esempio nel monitoraggio dell'utilizzo delle risorse pubbliche e in particolare delle ingenti risorse finanziarie erogate dalle istituzioni europee nell'ambito del PNRR, cui ambisce la criminalità organizzata.

Ai sensi dell'art. 1, comma 1, lett. pp) della normativa antiriciclaggio il titolare effettivo è: la persona fisica o le persone fisiche, diverse dal cliente, nell'interesse della quale o delle quali, in ultima istanza, il rapporto continuativo è istaurato, la prestazione professionale è resa o l'operazione è eseguita.
È però l'art. 20 del D.Lgs. n. 231/2007 a dettare le regole da applicare per la corretta individuazione del titolareeffettivo. Concentrandoci in questa sede esclusivamente della corretta individuazione all'interno delle società di capitali, la normativa ipotizza tre criteri di individuazione: proprietà diretta o indiretta, controllo, residuale o “amministrativo”.
Il comma 2 prevede che costituisce indicazione di proprietà diretta la titolarità di una partecipazione superiore al 25 per cento del capitale del cliente, detenuta da una persona fisica, mentre costituisce proprietà indiretta, la titolarità di una percentuale di partecipazioni superiore al 25 per cento del capitale del cliente, posseduto per il tramite di società controllate, società fiduciarie o per interposta persona.
Nel caso in cui l'esame dell'assetto proprietario non consenta di identificare in modo inequivocabile la titolarità effettiva da parte di alcun soggetto, il soggetto obbligato dovrà ricercare la persona fisica o le persone a cui può essere attribuita la proprietà diretta o indiretta dell'entità è, come anticipato, l'individuazione attraverso il c.d. criterio del controllo, che può essere attribuito in definitiva in virtù:

• del controllo della maggioranza dei voti esercitabili in assemblea ordinaria;
• del controllo di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante in assemblea ordinaria;
• dell'esistenza di particolari vincoli contrattuali che consentano di esercitare un'influenza dominante.

L'ultimo criterio, il c.d. criterio residuale, disciplinato dal comma 5 dell'art. 20, modificato in ultimo dall'art. 2, comma 1, lett. d), n. 2), D.Lgs. 4 ottobre 2019, n. 125, prevede di considerare quale titolare effettivo: le persone che detengono, conformemente alle rispettive strutture organizzative o statutarie, poteri di rappresentanza legale, amministrazione o gestione della società o del cliente.
Da segnalare che, in concomitanza dell'apertura delle comunicazioni al registro delle imprese dei dati dei titolari effettivi delle società di capitali (comunicazione sospesa al momento in virtù di una sentenza del Consiglio di Stato), il Ministero dell'Economia, Banca d'Italia e UIF hanno emanato un documento congiunto con alcune FAQ di supporto per la corretta identificazione dei titolari effettivi.

La Pubblica Amministrazione rappresenta potenzialmente un osservatorio privilegiato per intercettare i contesti più rischiosi e per prevenire le infiltrazioni della criminalità organizzata nel tessuto socioeconomico nazionale.
Per questo motivo, la normativa antiriciclaggio prevede specifici doveri di collaborazione a carico degli uffici della Pubblica Amministrazione che svolgono compiti di amministrazione attiva o di controllo in procedimenti finalizzati all'adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione, di procedure di appalto o di procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari.
Tali uffici sono tenuti a comunicare all'Unità di Informazione Finanziaria presso Banca d'Italia “dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell'esercizio della propria attività istituzionale”. Inoltre, nel quadro dei programmi di formazione continua del personale, sono chiamate ad adottare misure idonee ad assicurare il riconoscimento da parte dei propri dipendenti delle fattispecie meritevoli di essere comunicate.
L'inosservanza delle previsioni sopra richiamate, assume rilievo ai fini della valutazione della responsabilità dirigenziale di cui all'art. 21, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 165/2001.

PROCEDURE INTERNE
Il D. Lgs. n. 231/2007 obbliga gli uffici pubblici ad adottare procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, che siano idonee a valutare il livello di esposizione dei propri uffici al rischio di riciclaggio, indicando le misure necessarie a mitigarlo.

FORMAZIONE DEL PERSONALE
Nel quadro dei programmi di formazione continua del personale, realizzati in attuazione dell'articolo 3 del Decreto Legislativo 1° dicembre 2009, n. 178, la Pubblica Amministrazione deve adottare misure idonee ad assicurare il riconoscimento da parte dei propri dipendenti delle fattispecie meritevoli di essere comunicate ai sensi del presente articolo.

COMUNICAZIONE DI OPERAZIONI SOSPETTE
L'adempimento più delicato e rilevante è certamente l'obbligo di comunicare alla UIF i dati e le informazioni concernenti le operazioni sospette di cui gli uffici pubblici vengano a conoscenza nell'esercizio della propria attività istituzionale.
I procedimenti su cui la PA ha l'obbligo di svolgere un monitoraggio continuo sono:

• adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione;
• scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi secondo le disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici;
• concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati.

Sono sottoposte agli obblighi antiriciclaggio tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, gli enti pubblici nazionali, le società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, nonché i soggetti preposti alla riscossione dei tributi nell'ambito della fiscalità nazionale o locale, quale che ne sia la forma giuridica.

La raccolta delle “titolarità effettive” dei destinatari dei fondi/appaltatori PNRR, in coerenza con le Linee guida emanate dal MEF con la Circolare n. 30 dell'11 agosto 2022 (Linee Guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione delle Misure PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti Attuatori) viene garantita dalla registrazione, all'interno del sistema informativo ReGiS, la piattaforma unica attraverso cui le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, gli Enti Locali ed i soggetti attuatori, possono compiere tutta una serie di operazioni per rispettare gli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati dal PNRR.
Tale registrazione viene effettuata: in fase di selezione dei progetti, di norma mediante la pubblicazione di bandi/avvisi a cura delle Amministrazioni centrali titolari di misure PNRR e in fase di procedura di gara per l'aggiudicazione degli appalti, a cura delle Stazioni appaltanti.
Per ogni procedura di gara, il sistema informativo ReGiS consente di:

• registrare sia il dato sulla titolarità effettiva comunicato dagli appaltatori/subappaltatori, sia il dato sulla titolarità effettiva estratto attraverso l'interrogazione di altri sistemi informativi esterni;
• comprovare lo svolgimento delle previste procedure di raccolta del dato della titolarità effettiva nonché la verifica sul corretto svolgimento di tali procedure, mediante la compilazione e la sottoscrizione di apposite attestazioni presenti sul sistema informativo.

La Stazione appaltante è chiamata a svolgere sulle comunicazioni rese in merito alla titolarità effettiva dai partecipanti alla gara:

• controlli formali sui dati forniti da tutti i partecipanti alla procedura di gara;
• controlli specifici sui dati resi dall'aggiudicatario/contraente, che si sostanziano nella verifica della corretta raccolta dei suddetti dati34, secondo le procedure operative sopra descritte.

Importante segnalare che:

• in caso di ricorso al subappalto la comunicazione dei dati relativi al titolare effettivo e le relative attività di verifica dovranno essere svolte anche sul soggetto terzo (subappaltatore) cui l'appaltatore affida in tutto o in parte, l'esecuzione del lavoro, così come in caso di Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI), o di altre forme aggregative aventi analoga valenza giuridica, tali controlli dovranno essere eseguiti su tutti gli operatori economici che fanno parte del Raggruppamento;
• il sistema informativo ReGiS non consente la finalizzazione dell'“Attestazione delle verifiche sulla procedura di gara” nel caso in cui non venga caricata alcuna documentazione (“comunicazioni” e “visure”) di supporto per l'item relativo alla raccolta dei dati riferiti alle titolarità effettive.

È indubbio che il legame tra riciclaggio di denaro, corruzione e il mondo degli appalti pubblici rappresenti una forte minaccia per la trasparenza e l'efficienza del sistema economico. Gli appalti pubblici rientrano tra i settori più vulnerabili a pratiche illecite in quanto convogliano grandi flussi di denaro; pertanto, è fondamentale che le pubbliche amministrazioni adottino misure di valutazione e gestione integrata dei rischi (anticorruzione e antiriciclaggio) e un assetto organizzativo funzionale all'espletamento degli adempimenti previsti per legge, al fine di prevenire - e quindi evitare - la distrazione delle risorse pubbliche verso attività illecite.