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9 settembre 2024 Previdenza forense
Cassa Forense e Agenzia delle Entrate-Riscossione: a neverending story
Rimessa alle Sezioni Unite la questione della compatibilità con l'art. 6 CEDU della normativa complessiva, in particolare l'abrogazione del regime “non riscosso per riscosso” e le proroghe normative dei termini per l'invio della dichiarazione di inesigibilità ai fini del discarico da responsabilità (L. n. 228/2012 e 190/2014).
di Avv. Renato Savoia
Il caso

ilcaso

Al difficile rapporto tra la Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense vicenda e l'Agenzia delle Entrate - Riscossione (ADER) relativamente alla riscossione dei contributi previdenziali forensi non versati, si aggiunge un nuovo capitolo.

Cassa Forense aveva affidato a Equitalia Sud la riscossione di contributi previdenziali per diversi anni (dal 1996 al 2003, e poi 2007 e 2008), riguardanti avvocati iscritti alla Cassa che non avevano corrisposto quanto dovuto.

Stante il mancato riversamento a Cassa Forense di somme non riscosse, l'ente previdenziale aveva ottenuto dal Tribunale di Roma un decreto ingiuntivo per l'importo complessivo di quasi 23 milioni di euro a titolo di conguaglio.

L'opposizione proposta da ADER veniva rigettata in primo grado ed invece accolta nel giudizio di appello, che conseguentemente revocava il decreto ingiuntivo.

Cassa Forense ha quindi proposto ricorso per la cassazione della sentenza di appello.

Il diritto

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La Corte di Cassazione, nell'ordinanza n. 24043 del 13/06/24 e pubblicata il 6/09/24 ha rimesso gli atti alla Prima Presidente per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della seguente questione di diritto (definito testualmente dalla Prima Sezione "di particolare importanza", sia perchè relativo al delicato tema della parità delle armi processuali e retroattività del diritto CEDU, sia perchè attinente ad un contenzioso di portata rilevante):

«Se, in tema di riscossione coattiva tramite ruoli dei crediti della Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, il quadro normativo complessivo, in particolare quello disciplinato dalle leggi n.228/2012 e n.190/2014, sia compatibile o meno con l’art.6 par. 1 CEDU, quale norma interposta in relazione al parametro di cui all’art. 117, primo comma, Cost., avuto riguardo ai seguenti profili: a) la ricorrenza, nella specie, di elementi sintomatici di un uso distorto della funzione legislativa, come individuati nella pronuncia n.210/2021 della Corte Costituzionale (ADER, ente pubblico, è parte del giudizio; il primo intervento legislativo che ha inciso significativamente sul meccanismo del discarico, pur prevedibile, è avvenuto nel 2012, mentre quello precedente, parimenti finalizzato a perseguire esigenze di razionalizzazione del sistema di riscossione mediante ruolo, risale al 1999); b) l’incidenza, nella ponderazione dei motivi imperativi di carattere generale, sia della preponderanza di considerazioni di natura finanziaria (Cfr. Corte Cost. n.145/2022), sia della necessità di bilanciamento dell’interesse generale con quello legato alla finalità solidaristica della Cassa, in tesi pregiudicata nel suo equilibrio finanziario in considerazione dell’elevato numero di debitori, dell’accumularsi negli anni delle poste in riscossione tramite ruoli e dell’ingentissimo importo complessivo dei crediti già dichiarati inesigibili o a rischio di inesigibilità; c) il continuo e prolungato susseguirsi negli anni delle proroghe dei termini per la dichiarazione di inesigibilità, in quanto i “meccanismi comportanti una lunghissima dilazione temporale” sono difficilmente compatibili con la fisiologica dinamica di una riscossione ordinata e tempestivamente controllabile delle entrate (Corte Cost. n.51/2019 e Corte Cost. n.18/2019); d) la duratura incertezza, derivante dalle suddette proroghe, sull’esito della riscossione e sulla definizione dei rapporti debitori, nonché, di riflesso, l’allungamento considerevole della durata del processo; e) l’incidenza delle suesposte considerazioni sull’efficace esperibilità di rimedi alternativi (azione diretta della Cassa verso gli iscritti debitori), che deve concretarsi nella "ragionevole possibilità di preservare le proprie ragioni, senza trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto alla controparte" (Corte Cost. n. 210/2021)».

Se fino all'abrogazione da parte del D.Lgs. n. 112/1999 il concessionario (ADER, nel caso) aveva l'obbligo di anticipare a Cassa Forense il gettito delle procedure di riscossione (c.d. meccanismo del "non riscosso come riscosso"), salva la possibilità di recuperare quanto anticipato solo ove avesse agito diligentemente nella procedura di riscossione senza però riuscire a recuperare il dovuto (c.d. "diritto al discarico"), a seguito di detta abrogazione  è stato introdotto il diverso sistema per cui  il concessionario, una volta ricevuti i ruoli, provvede alla riscossione dei relativi importi e, solo dopo averli riscossi, ha l’obbligo di riversarli alla Cassa. In caso di omessa riscossione il concessionario può ottenere il «discarico per inesigibilità» (senza quindi obbligo di versare i relativi importi alla Cassa) soltanto ove abbia rispettato determinati adempimenti (previsti dall’art. 19, lett. a, b, c, d, e, del D.Lgs. n. 112/1999), mentre perde il diritto al discarico (con conseguente obbligo di pagamento alla Cassa dei relativi importi) ove, al termine della procedura prevista dall’art. 20 D.Lgs. n. 112/1999, venga accertata una sua responsabilità in ordine alla mancata riscossione.

Sul punto è poi intervenuta la L. n. 228/2012 (Legge di stabilità per il 2013) nonchè il Decreto attuativo 15/06/15 del Ministro dell'Economia e delle Finanze per stabilire:

  1. l'annullamento automatico dei crediti iscritti a ruolo prima del 31/12/99 inferiori a 2.000 euro;
  2. per i crediti superiori a questa soglia, l’obbligo dell'agente della riscossione di comunicare l’esaurimento dell’attività di riscossione, cui consegue il discarico automatico dei crediti non recuperati.

Come già precisato in altre sentenze di legittimità, per quel che riguarda i ruoli ante 1999 l'annullamento del ruolo non coincide con l'annullamento del credito sottostante, che ben potrà essere successivamente azionato con la procedura ordinaria.

Per quel che concerne i ruoli successivi al 1/01/2000, i problemi sollevati da Cassa Forense si concentrano sulla proroga dei termini per la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità, sull’eliminazione delle cause di decadenza per la mancata rendicontazione e sull’applicazione retroattiva della normativa introdotta dal L. n. 190/2014, che modifica le condizioni di discarico e di responsabilità dell’esattore.

Infatti mentre per la Corte d'Appello il mancato invio delle comunicazioni di inesigibilità, come riformulate dalla L. n. 190/2014, non costituiscono causa di perdita del diritto al discarico in quanto i rapporti non possono ancora ritenersi definiti, la tesi sostenuta da Cassa Forense è che, trattandosi di norma sostanziale, non possa che trovare applicazione soltanto a partire dal 1/01/2015, e non precedentemente.

La lente dell'autore

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La decisione della Corte di Cassazione di rinviare alle Sezioni Unite sottolinea la delicatezza della questione, che presenta profili di rilevanza costituzionale e comunitaria (in particolare il rispetto dell'art. 6 CEDU, ovvero il principio della preminenza del diritto e la nozione di giusto processo, secondo cui non può esservi interferenza del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia, finalizzata ad influenzare l'esito di un giudizio).

L'ordinanza affronta temi chiave della gestione della previdenza forense e anche della sostenibilità del sistema di riscossione dei contributi, con risvolti pratici significativi per la Cassa Forense e i suoi iscritti.

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